II GSK 382/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 614/07 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę K.Z. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanej płatności organ przywołał ustalenia kontroli administracyjnej krzyżowej, które wykazały zarówno błędy w deklaracji działek ewidencyjnych jak i to, że do działek rolnych o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] wnioski obszarowe złożyły inne osoby. W celu ustalenia faktycznych użytkowników działek organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem skarżącego i świadków. W trakcie rozprawy ustalono, że K.Z. w 2006 r. wyraził zgodę na użytkowanie gruntów przez uczestników konfliktu krzyżowego. Osoby te, a nie wnioskujący, wykonywały na spornych gruntach prace agrotechniczne i poniosły nakłady z tym związane, co potwierdziły złożone przez nich dokumenty. Organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich wynosiła 123,62 ha, natomiast powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności wyniosła 19,16 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną wyniosła 545,20 %. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. W skardze do Sądu I instancji skarżący potwierdził, że w ramach prowadzonej przez siebie działalności rolniczej korzystał z pracy najemnej innych osób. Podkreślił jednak, że osoby te w związku z ustnymi umowami wykonywały prace rolne w zamian za uzyskane plony i w oparciu o te umowy podjęły się prac w zamian za cenę, którą miała być nadwyżka płodów rolnych. Okoliczności, że osoby te na własny rachunek kupowały zboże do zasiewów, środki ochrony roślin, dokonywały zasiewów i zbierały plony, nie można wiązać z posiadaniem gruntu, albowiem dokonywały tego w porozumieniu z nim i za określoną zapłatą. Według skarżącego osoby te nie były więc posiadaczami, lecz pracownikami. Oddalając skargę Sąd I instancji przywołał treść przepisów art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Sąd podkreślił, że pojęcie producenta rolnego zostało określone w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), zwanej dalej ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów. Istotą rozpoznawanej sprawy było więc ustalenie, czy skarżący posiadał status producenta rolnego, a zatem czy był posiadaczem tego gospodarstwa, który podejmuje się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez co najmniej 5 lat, stosuje dobrą praktykę gospodarki rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach ONW, które kwalifikują się do objęcia płatnościami nie jest mniejsza od 1 ha. Za bezsporne Sąd uznał, iż do tych samych działek rolnych wnioski o płatność złożyły oprócz skarżącego inne osoby, a w związku z tym obowiązkiem organów było ustalenie, kto faktycznie posiadał gospodarstwo, kto prowadził działalność rolniczą, a w konsekwencji czy skarżący jest uprawniony do otrzymania płatności z tytułu ONW. Zdaniem Sądu I instancji, analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że ocena i ustalenia organów są prawidłowe. Organ odwoławczy dokonał prawidłowego wywodu w przedmiocie posiadania gospodarstwa rolnego, jako koniecznego warunku do otrzymania płatności. Sąd zauważył, że na rozprawie administracyjnej świadkowie zeznali, iż użytkowali grunty, dokonywali zakupu środków do produkcji rolnej i sprzedawali zebrane płody rolne, jako producenci rolni. Poza zeznaniami i oświadczeniami organy oparły swe ustalenia również na fakturach zakupu środków do produkcji rolnej, sprzedaży płodów rolnych, protokołach pobrania próbek, wynikach analizy laboratoryjnej, umowie kontraktacyjnej. W ocenie Sądu, powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że skarżący nie był producentem rolnym, któremu należało przyznać wnioskowaną płatność. Zeznania świadków oraz przedłożone przez nich dokumenty nie potwierdziły, aby byli tylko pracownikami, czy też zleceniobiorcami obowiązanymi do wykonania określonych prac polowych, a z tego tytułu otrzymywali stosowne wynagrodzenie. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej K.Z. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i art. 336 i 337 k.c. Uzasadniając postawiony zarzut skarżący wskazał, że istotą sprawy jest ustalenie, czy skarżący był posiadaczem spornych działek, to jest producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. W tym celu koniecznym jest wyjaśnienie, czy inne osoby z racji upraw prowadzonych na tychże działkach były ich posiadaczami, a więc faktycznie je dzierżyły, czy też wykonywały w drodze umowy (ustnej i nienazwanej) jedynie określone prace polowe, związane z utrzymaniem działek rolnych w dobrej kulturze rolnej. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji, jak i organy administracji łączą pojęcie "producenta rolnego", z kwestią "fizycznego" prowadzenia na danym obszarze (opisanych działkach) prac na własne ryzyko i własny rachunek. Tymczasem przez posiadanie rozumieć należy wykonywanie nad daną rzeczą władztwa, przy czym posiadacz zależny, oddając innej osobie rzecz w posiadanie nie traci miana jej posiadacza. Za posiadacza zależnego powyższych działek należy uznać skarżącego i nie ma dla sprawy znaczenia, że osobiście nie wykonywał on na spornych działkach prac polowych, zasiewów, czy też nie zbierał plonów. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji twierdziły natomiast, że dla uznania danej osoby za "posiadacza" istotne znaczenie ma wyłącznie dzierżenie danej rzeczy, to jest fizyczne prowadzenie prac rolnych na własny koszt i ryzyko. W konkluzji skarżący podniósł, że jako posiadacz wskazanych we wniosku działek (w ramach prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego), spełniał wymogi do ubiegania się o płatności, bowiem posiadał status producenta rolnego, podjął się prowadzenia na tych działkach działalności rolniczej przez okres co najmniej lat 5, stosował dobrą praktykę gospodarki rolnej, a łączna powierzchnia działek przekraczała 1 ha. Jeszcze raz podkreślił, że umowy, jakie łączyły go z innymi osobami były umowami o wykonanie określonych prac polowych. Odwołał się przy tym do historycznie ukształtowanych w stosunkach wiejskich podobnych umów, w ramach których właściciel, posiadacz, zlecał danej osobie wykonanie określonych prac na danej "roli" w zamian za plony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. To zatem, wskazane w środku odwoławczym od orzeczenia Sądu I instancji zarzuty zakreślają zakres kontroli kwestionowanego orzeczenia. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna oparta jest tylko na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, poza obszarem kontroli Sądu II instancji pozostają przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną wyjaśnić należy, że poza jej granicami znajdują się kwestie związane z charakterem stosunków prawnych łączących skarżącego z uczestnikami konfliktu krzyżowego. Stąd też istotą rozpoznawanej sprawie nie jest, jak twierdzi kasator, ustalenie czy inne osoby "z racji upraw prowadzonych na działkach... były ich posiadaczami, a więc faktycznie je dzierżyły..., czy też taktować je należy wyłącznie jako osoby wykonujące w drodze umowy (ustnej i nienazwanej) z K.Z., jedynie określone prace polowe, związane z utrzymaniem tych działek w dobrej kulturze rolnej". Wobec oparcia skargi kasacyjnej tylko na postawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych w niej przepisów istotę sprawy stanowi bowiem wykładnia pojęcia "posiadacza gospodarstwa rolnego", użytego w art. 3 pkt 3 a) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Według Sądu I instancji posiadaczem gospodarstwa rolnego, w rozumieniu przywołanego przepisu jest ten, kto faktycznie posiada gospodarstwo i prowadzi na nim działalność rolniczą. Autor skargi kasacyjnej uważa natomiast, że pojęcie to obejmuje posiadacza zależnego, który oddając innej osobie rzecz w posiadanie "dalsze" nie traci "miana jej posiadacza", a więc pozostaje w dalszym ciągu posiadaczem gospodarstwa rolnego. Wywód ten skarżący opiera przede wszystkim na wykładni art. 337 k.c. Odnosząc się wpierw do tej ostatniej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela prezentowanego nie tylko przez skarżącego, ale i przez organy orzekające w sprawie poglądu o konieczności sięgania do przepisów kodeksu cywilnego przy wykładni pojęcia "posiadacza gospodarstwa rolnego". Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega panujący w orzecznictwie zgodny pogląd, iż kodeksom przypisuje się szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej - i w miarę możliwości - zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktowane są jako wzorcowe i domniemuje się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie (por. wyrok TK z dnia 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, OTK 1994, nr 2, poz. 36, uchwałę SN z dnia 9 czerwca 1976 r. sygn. VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7-8, poz. 86). Jednakże tej tezy nie można przenosić na wykładnię pojęć użytych w ustawach, przyjętych w efekcie działań wykonawczych w stosunku do przepisów wspólnotowych, jeżeli przepisy wspólnotowe nie upoważniają do zmiany znaczenia lub uzupełnienia tych przepisów. Płatność, o którą ubiegał się skarżący jest formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Stosownie do preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 r. z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80) wsparcie dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania powinno przyczyniać się do ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich, utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 tego rozporządzenia rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych. W myśl ustępu 2 komentowanego przepisu dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy: prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony i podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. W świetle treści tego przepisu dodatki wyrównawcze (płatności ONW) przysługują temu, kto użytkuje rolniczo grunt i zobowiązuje się go użytkować w dalszym ciągu przez co najmniej 5 lat od daty otrzymania pierwszej płatności ONW. Prawodawca wspólnotowy wprowadzając przesłanki uprawniające do otrzymania dodatku wyrównawczego nie powiązał ich z jakąkolwiek formą władztwa nad użytkowanym gruntem. Przywołane rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą – chyba że co innego stanowi rozporządzenie – podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69, Bollmann). Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia Rady Nr 1257/1999. Ustawa ta określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące m.in.: wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (art. 1 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 5 ust. 1 a) tej ustawy, pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych. W zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy producentem rolnym jest, stosownie do art. 3 pkt 3 a) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, posiadacz gospodarstwa rolnego. Dla prawidłowej wykładni pojęcia posiadacza gospodarstwa rolnego uprawnionego do otrzymania płatności ONW kluczowe znaczenie ma omówiona wcześniej regulacja zawarta w prawie wspólnotowym (art. 14 rozporządzenia Rady 1257/1999). Posiadaczem rolnym jest zatem ten, kto faktycznie użytkuje grunt rolny położony na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie przyjął, że istota problemu sprowadzała się do ustalenia "kto faktycznie posiadał gospodarstwo, kto prowadził działalność rolniczą". Ta trafna konstatacja Sądu I instancji wskazuje jednoznacznie, iż Sąd dokonał prawidłowej wykładni pojęcia posiadacza gospodarstwa rolnego, a zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jest nieusprawiedliwiony. Z przyczyn już uprzednio naprowadzonych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 336 i 337 k.c. W tym stanie sprawy w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.