VII SA/Wa 1075/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1075/07 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 57 ust. 7, oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) nałożył na E. C. oraz G. S. - inwestorów budowy, karę w wysokości 75 000 złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, wybudowanego na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] nr [...] pawilonu recepcyjno-gastronomicznego z sanitariatami, na działce nr [...], obr. [...] w C., na [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że E. C. w dniu [...] dokonała zgłoszenia zakończenia budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził oględziny i decyzją z dnia [...] wniósł na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane sprzeciw co do przystąpienia do użytkowania. Decyzja ta stała się ostateczna. Wobec wykonania budynku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie. E. C. w okresie od maja 2006r. do sierpnia 2006 r. informowała Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w G. o nielegalnym użytkowania obiektu, jak również samowolnej zabudowie działki dokonanej przez inne osoby. Przeprowadzone w tym przedmiocie oględziny (w dniach [...] oraz [...] ) z udziałem m.in. R. C. (pełnomocnika E. C.), L. B. - współwłaściciela działki oraz przedstawicieli Urzędu [...] wykazały, iż przedmiotowy budynek był użytkowany. Turyści przebywający na polu campingowym korzystali bowiem ze znajdujących w obiekcie sanitariatów, jak również z części gastronomicznej - kuchni samoobsługowej, a ponadto firma obsługująca pole campingowe korzystała z części obiektu dla prowadzenia recepcji. Wobec takich ustaleń organ uznał, że inwestorzy nie dopełnili wymogów wynikających z art. 54, 55 ustawy Prawo budowlane, dotyczących oddawania obiektów do użytkowania i przystąpili do użytkowania obiektu bez wcześniejszego zawiadomienia, co wyczerpało przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej na mocy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wysokość kary organ wyliczył w oparciu o art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym że stawka opłaty wynosząca 500 złotych podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Współczynnik kategorii obiektu organ ustalił na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane uznając, iż obiekt ten należy zaliczyć do kategorii XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, - dla tej kategorii obiektu współczynnik (k) wynosi 15. Współczynnik wielkości obiektu (w) dla budynków o kubaturze poniżej 2500 m3 wynosi 1 ( kubatura budynku wg projektu wynosiła nieco ponad 600 m 3) . Następnie organ odniósł się do kwestii podmiotu, na który należało nałożyć karę z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu. W toku postępowania inwestorka E. C. wskazywała bowiem, że na skutek bezprawnych działań L. B. oraz osób trzecich utraciła posiadanie przedmiotowej nieruchomości, co uniemożliwiało jej zarówno kontynuowanie budowy jak i prowadzenie działalności gospodarczej. Organ ustalił, że w Sądzie Rejonowym w W. Wydział I Cywilny toczy się sprawa o przywrócenie posiadania. Z kolei z oświadczenia L. B. złożonego do protokołu oględzin z dnia [...] oraz oświadczeń kilku innych współwłaścicieli działki wynikało, że E. C. prowadziła w przedmiotowym obiekcie w latach 2003-2005 działalność gospodarczą. Zawiłość sprawy w aspekcie prawa cywilnego, nie miała zdaniem organu znaczenia dla ustalenia właściwego podmiotu na który należało nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie organu z przepisów art. 54 - 60 ustawy Prawo budowlane, które dotyczą kwestii oddawania obiektów budowlanych do użytkowania wynika, że podmiotem uprawnionym, ale i ponoszącym odpowiedzialność z tytułu wystąpienia z zawiadomieniem o zakończeniu budowy i zamiarem przystąpienia do użytkowania, jak i z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor. Organ wskazał, że jakkolwiek z art. 57 ust. 7 w/w ustawy nie wynika wprost aby karę należało nałożyć na inwestora, tym niemniej jest to jedyny podmiot na którym ciąży odpowiedzialność za zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu procesu budowlanego do oddania obiektu do użytkowania włącznie. Organ przywołał również stanowisko Prezesa Rządowego Centrum Legislacji przedstawione w piśmie z dnia [...], będące odpowiedzią na wystąpienie w tej sprawie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Wobec tego, że wskazanymi w pozwoleniu na budowę inwestorami przedmiotowego budynku były E. C. i G. S., to organ uznał, że karę w wysokości 75 000 złotych, z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu należało nałożyć na obie inwestorki. Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zażalenie wniosły E. C. oraz G. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażaleń na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] nakładające na inwestorów – E. C. oraz G. S. karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania pawilonu recepcyjno-gastronomicznego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zainicjowane zostało wnioskiem E. C., dotyczącym nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. Materiał dowodowy potwierdził, że przystąpiono do użytkowania przedmiotowego budynku. Ustalono bowiem, że turyści przebywający na polu campingowym korzystali z sanitariatów w tym obiekcie oraz z kuchni samoobsługowej, a firma obsługująca pole campingowe korzystała z obiektu do prowadzenia recepcji. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można było przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ nie zgłosił sprzeciwu. Natomiast stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skoro inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu pomimo sprzeciwu wniesionego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] do zawiadomienia E. C. z dnia [...], to doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego dotyczących oddawania obiektów do użytkowania. Tym samym wystąpiły przesłanki do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 75 000 zł, którą organ I instancji wyliczył prawidłowo. W ocenie organu odwoławczego odpowiedzialność za zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu procesu budowlanego w tym oddania obiektu do użytkowania ciąży na inwestorze. Decyzją Burmistrz Miasta W. z dnia [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która nie została przeniesiona na inny podmiot inwestorami są nadal E. C. i G. S. W tych okolicznościach zdaniem organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie nałożył na inwestorów karę z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Oceniając zarzuty zawarte w zażaleniach, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w kontekście poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] złożyła G. S. Wnosząc o jego uchylenie zarzuciła naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnianie stanu faktycznego sprawy; art. 40 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż jedyną formą zmiany inwestor jest przeniesienie pozwolenia na budowę; art. 57 ust 7 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w stosunku do niej kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu, w sytuacji gdy w dacie przeniesienia przez nią praw i roszczeń związanych z budowanym pawilonem, przepisy nie przewidywały kar za nielegalne użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu skargi podniosła, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 12 września 2000 r. w formie aktu notarialnego nastąpiło przeniesienie praw i roszczeń do nakładów jakie zostały poniesione przez skarżącą w związku z budową pawilonu recepcyjno-gastronomicznego z sanitariatami na rzecz L i A. B. Od chwili zawarcia tej umowy, zdaniem skarżącej przestała być ona inwestorem i nie legitymowała się żadnymi prawami do przedmiotowego obiektu ani nie miała wpływu na dalsze działania jej następców prawnych. Ponadto wskazała, że zakończenie procesu inwestycyjnego miało miejsce cztery lata po przeniesieniu przez nią praw i roszczeń do obiektu. W chwili zawarcia umowy sprzedaży budowa została już zakończona ale nie zawiadomiono właściwego organu o jej zakończeniu i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Zbędne było zatem przenoszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast organ błędnie przyjął, że zmiana inwestora wymagała przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Poza tym podniosła, że w dacie przenoszenia przez nią praw i roszczeń do obiektu, przepisy nie przewidywały nakładania kary z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Wskazała również, że tylko E. C. jako inwestorka zawiadomiła organ o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu, dlatego kara nie mogła być nałożona również na skarżącą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.). Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2005r. a wprowadzonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Mając na uwadze, iż przywołane powyżej przepisy art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane, określają warunki, jakie winny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) lub zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54), to wskazać należy, iż na drodze administracyjnej represjonowane są prawnie niepożądane zachowanie tych inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy - Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę. Dlatego stosowanie represji o charakterze kary wobec określonych, niepożądanych dla porządku prawnego zachowań winno odbywać się przy uwzględnieniu tego kto dopuścił się takiego zachowania, jaka jest jego relacja ( i czy w ogóle ona występuje) wobec podmiotów procesu inwestycyjnego. W prawdzie przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w istocie nie przewiduje jakichkolwiek okoliczności związanych z winą ale jednocześnie sankcjonuje określone zachowanie się. Skoro nagannego - określonego w tej normie zachowania się inwestora nie było, to tym samym nie może być mowy o odpowiedzialności z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odpowiedzialności podmiotu inwestora jest wprawdzie obiektywna i oderwana od pojęcia zawinionego zachowania się ale jednocześnie związana z jego rolą w procesie budowlanym. Chodzi mianowicie o taką sytuację faktyczną i prawną (istniejącą na dzień orzeczenia kary), gdzie zachowanie danego podmiotu będzie działalnością związaną z procesem inwestycyjnym. Przy czym najczęściej inwestorem dopuszczającym się nielegalnego użytkowania będzie podmiot wymieniony w pozwoleniu na budowę. Norma art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie określa adresata którego należy obciążyć karą pieniężną, ale jest oczywiste, iż powinna być to osoba użytkująca obiekt z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego a zatem wówczas gdy spoczywa na niej taki obowiązek. Ustawodawca represjonuje bowiem na drodze administracyjnej prawnie niepożądane zachowania tych inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektu. Orzekając o karze organ może ją nałożyć na podmiot na którym ciążą obowiązki z art. 54 i 55 Prawa budowlanego i który jednocześnie dopuścił się nielegalnego użytkowania. W ocenie sądu w stanie faktycznym sprawy należało ocenić okoliczności, wielokrotnie wskazywane przez skarżącą, z których jej zdaniem wynika, że nie jest już inwestorem gdyż zbyła prawa i roszczenia do przedmiotowego obiektu. Nie jest słuszny pogląd organu, iż podmiotem zawsze i wyłącznie ponoszącym odpowiedzialność z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania jest podmiot wskazany jako inwestor w pozwoleniu na budowę. Oczywiście odpowiedzialność za zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu procesu budowlanego do oddania obiektu do użytkowania ciąży na inwestorze. Jednak nie na każdym etapie przebiegu procesu inwestycji inwestorem jest podmiot na którego wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę. W toku procesu inwestycyjnego zachodzą bowiem - oprócz formalnego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot, rozmaite zdarzenia faktyczne i prawne mogące mieć wpływ na zmianę podmiotu po stronie inwestora. W ocenie Sądu dla oceny sprawy miał znaczenie fakt przeniesienia praw i roszczeń do przedmiotowego obiektu, i należało rozważyć czy w ten sposób G. S. nie utraciła interesu prawego i przymiot strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących przedmiotowego budynku. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym przedstawione wyżej wskazania sądu organ zobowiązany będzie uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.