VIII SA/Wa 483/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Anita Sałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.C. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na podstawie art. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 ust. 8, 10 ust. 1 , 11, 14, 17, 38, 101, 106, 109, 110 ust. 7 i 8 , 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2004 roku , nr 64, poz. 593 ze zmianami ), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz. U. z 2005 roku, nr 77, poz. 627) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2006 roku , nr 135, poz. 950) oraz art. 104 i 108 kpa Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R., zgodnie z upoważnieniem Prezydenta Miasta R. w sprawie wydawania decyzji dotyczących pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] orzekł o przyznaniu S.W. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia 142,24 złote miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2007 roku do dnia 30 września 2007 roku. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w oparciu o ustalenia z wywiadu środowiskowego stwierdzono, że S.W. spełnia warunki do objęcia go pomocą w formie zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasiłki okresowe należą do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Na podstawie art. 147 ust. 2 w/w ustawy w 2007 roku minimalna wysokość zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem osoby. Artykuł 38 pkt 4 ustawy określa , że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 złotych miesięcznie. Zasiłki okresowe w 2007 roku są finansowane z dotacji celowej budżetu państwa otrzymywanej w wysokości minimalnej kwoty określonej zgodnie z art. 147 ust. 3 i 6 ustawy o pomocy społecznej. Przekazane przez Wojewodę środki na zasiłki okresowe są jedynym źródłem finansowania tej formy pomocy w roku bieżącym . Pismem z dnia 14 maja 2007 roku skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że powinien przebywać na zasiłku przedemerytalnym, który wynosi 729 złotych , zaś kwota przyznana w decyzji w miesiącu maju 2007 roku jest niższa od zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło wyżej opisaną decyzję i przyznało S.W. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 93,80 złotych miesięcznie za okres od 1 maja 2007 roku do dnia 30 września 2007 roku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł w szczególności , że jak wynika z akt sprawy niniejszej, wnioskodawca mieszka z żoną, lecz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zarejestrowany jest w PUP jako bezrobotny bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Źródłem dochodu w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku był zasiłek okresowy w wysokości 144, 40 złotych oraz ½ dodatku mieszkaniowego w kwocie 64,59 złotych . Łącznie dochód własny wyniósł 208,99 złotych i był niższy od ustalonego ustawą kryterium dochodowego , które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 złotych. Sytuacja skarżącego, w szczególności występujące bezrobocie oraz zgłoszona potrzeba bytowa w postaci zakupu żywności wypełniają dyspozycję art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy ustawy określają jedynie minimalną i maksymalną wysokość zasiłku okresowego. Mianowicie zasiłek ten w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się maksymalnie do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Natomiast minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2007 roku wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej 35 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby – art. 147 ust. 3 w/w ustawy. Na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w minimalnej wysokości gminy otrzymują dotacje celowe z budżetu państwa. Zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym, jego wysokość nie może być niższa niż 20 złotych miesięcznie , zaś okres na jaki przyznawane jest to świadczenie zależy od okoliczności sprawy – art.38 ust. 5 ustawy. W przypadku skarżącego miesięczna wysokość zasiłku okresowego wynosi 93,80 złotych ( 477 złotych – 208,99 złotych=268,01 złotych x 35%=93,80 złotych, a nie jak błędnie ustalił organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji w kwocie 142,24 złote. Źródłem dochodu S.W. był zasiłek okresowy w wysokości 144,40 złotych przyznany na okres styczeń – kwiecień 2007 roku oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 129,18 złotych przyznany na okres od października 2006 do marca 2007 roku. Ponieważ skarżący prowadzi odrębne gospodarstwo domowe ze swoją żoną E. powyższe świadczenie stanowi ½ jego wysokości to jest 64,59 złote . Zatem łączny dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 208,99 złotych. Organ stwierdził także, iż w przedmiotowej sprawie nie można uznać utraty dochodu z czym mamy do czynienia w postępowaniu organu pierwszej instancji o przyznaniu zasiłku okresowego. Zdaniem Kolegium przyznanie ponownie świadczeń: zasiłku okresowego zaskarżoną decyzją na okres V – IX 2007 roku oraz dodatku mieszkaniowego na okres IV – IX 2007 roku jest kontynuacją tych świadczeń. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł w szczególności, że przyznana mu pomoc jest niezgodna z art. 67 i 68 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Nadto Kolegium podniosło, iż organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie uznał rażące naruszenie prawa jakiego dopuścił się MOPS ustalając dochód skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga S.W. zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu w toku niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., którą organ ten uchylił punkt I decyzji organu I instancji i przyznał S.W. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 93,80 zł., a więc w wysokości niższej aniżeli w uchylonej decyzji. W ocenie Sądu taka decyzja organu odwoławczego rażąco narusza przepisy prawa, a w szczególności art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Statuowana w tym przepisie zasada raformationis in peius polega na tym, iż organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Znaczenie powyższej zasady w systemie prawa administracyjnego podkreśla orzecznictwo sądów. I tak w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93 (Pip 1994, Nr 9, s. 112) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Jednocześnie ustawodawca przewidział wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Charakter obu przesłanek został precyzyjnie wyjaśniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04 (lex 165003). W orzeczeniu tym Sąd zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny . Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym. Orzecznictwo i doktryna stoi na zgodnym stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85 formułując tezę, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, te bowiem przesłanki w myśl art. 139 k.p.a. tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (por. także wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989/2/71). Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności ( por. wyrok Sadu Najwyższego z 24 czerwca 1993 roku, III ARN 33/93). W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie uchybił tym zasadom. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wydana na skutek odwołania S.W. zmniejsza wysokość przyznanego zasiłku okresowego , w związku z czym orzeczenie organu pogarsza dotychczasową sytuację procesową skarżącego. W takim przypadku, w świetle powołanych wyżej uwag, rolą organu odwoławczego było wykazanie w uzasadnieniu decyzji, iż zaistniał stan określony w art. 139 k.p.a., a więc decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, czy przesłanki te zachodzą. Z art. 7, 77 § 2 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególna funkcję jaką przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego , sygn. akt I SA/Gd 668/98). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia wydanego na niekorzyść strony odwołującej się nie zawiera uzasadnienia, dlatego decyzja organu drugiej instancji rażąco narusza prawo. Brak motywów organu odwoławczego czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Należy zauważyć, iż zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości , wynikających wprost z art. 1 Konstytucji i nie zastosowanie się do tej zasady winno być szczegółowo uzasadnione. Należy mieć na uwadze fakt, iż błędne zastosowanie art. 139 k.p.a. przez organ, a wiec wydanie decyzji na niekorzyść strony pomimo braku okoliczności warunkujących dopuszczalność takiego orzekania skutkuje nieważnością decyzji. Wobec tego brak stosowanego uzasadnienia decyzji w tym zakresie uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też dotknięta jest wadą nieważności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wnikliwie przedstawić argumentację w zakresie zaistnienia podstaw do zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony . Z uwagi na dostrzeżone uchybienia procesowe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy , Sąd uchylił zaskarżona decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 p. p. s. a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie przepisu art. 200, 205 § 2 , 209 u.p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 123, poz. 1058 ze zmianami).