I OSK 248/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA : Anna Lech Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 446/07 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 446/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Zakopane z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności części nieruchomości położonych w Z., stanowiących działki ewidencyjne nr [...],[...] i nr [...] w obrębie [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. M. D. wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto Zakopane - Drogi do W., wskazując na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią własność J. K. i D. K., działka nr [...] stanowi własność W. M. Wnioskodawczyni jest właścicielką sąsiedniej działki nr [...], na rzecz której zostały ustanowione służebności - prawo przechodu i przejazdu przez działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Minister Budownictwa wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby M. D. posiadała w dniu 31 grudnia 1998 r. lub obecnie prawo własności (użytkowania wieczystego) do przedmiotowych działek. Ulica o nazwie "Droga do W." stanowi drogę publiczną, lokalną miejską (od dnia 1 stycznia 1999 r. drogę gminną), jednakże tylko na odcinku ok. 770 m, na co wskazuje książka drogi. Powyższa ulica jest położona po obu stronach ulicy S., a droga przebiegająca przez ww. działki jest prostopadła do drogi stanowiącej działkę nr [...] i ten prostopadły odcinek drogi nie został zaliczony do drogi publicznej. Organ dodał, że Gmina Miasto Zakopane nie wykorzystała władztwa nad drogą, przebiegającą przez wymienione działki, a wykonanie elektryfikacji nie jest jednoznaczne z władztwem do gruntu. Gdyby przedmiotowy odcinek drogi stanowił drogę publiczną nie byłoby potrzeby ustanawiania służebności przejazdu. Wobec niespełnienia kryteriów z art. 73 ust. 1, zasadną była odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Zakopane z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności części nieruchomości położonych w Z., stanowiących działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. D. zarzuciła, że jest ona niezgodna z prawem oraz z zasadami współżycia społecznego. Skarżąca zarzuciła, że jest właścicielką działki sąsiedniej nr [...] i przysługują jej służebności - przechodu i przejazdu przez działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Na działkach tych znajdują się lampy oświetleniowe sfinansowane przez Urząd Miasta Zakopane. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę, nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Władanie nieruchomością oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Dla przejścia własności gruntu na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wystarczy, że grunt, który nie stanowi ich własności, był w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty pod drogę publiczną i pozostawał we władaniu tych podmiotów. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie decyzja organu administracji została wydana w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Z dokumentów tych, a w szczególności z książki drogi, wynika, że ulica Droga do W., mająca charakter drogi publicznej, kończy się na zjeździe do budynku nr [...], a nie sięga do ulicy Droga do W. nr [...]. Zdaniem WSA w Warszawie, oznacza to, że nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...], ani ich części, położone w Z., które nie stanowią własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie były zajęte pod drogę publiczną i nie pozostawały w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji przesłanka z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - "grunt zajęty pod drogę publiczną", nie została spełniona. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła M. D., zarzucając naruszenie prawa materialnego, polegające na błędzie w subsumpcji, wyrażające się w tym, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie błędnie nie został uznany jako w pełni wyczerpujący warunki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z żądaniem, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli D. i J. K. oraz W. M., wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy, a skarga kasacyjna powinna zostać oddalona, gdyż jest całkowicie bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej subsumpcji, nie kwalifikując stanu faktycznego sprawy jako w pełni wyczerpującego warunki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten nie jest trafny. Błąd w subsumpcji stanowi uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie i polega na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie nieprawidłowo uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo gdy ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej subsumpcji. Zgodnie z powyższym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni zasadnie wywiódł, że dla przejścia własności gruntu na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wystarczy, że grunt, który nie stanowi ich własności, był w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty pod drogę publiczną i pozostawał we władaniu tych podmiotów. Art. 73 ust. 1 cyt. ustawy ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy to terenów zajętych w różnych momentach w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Ustawa dotyczy zaś tylko takich zaistniałych już sytuacji. Nie zawiera regulacji, które mogłyby znaleźć zastosowanie w przyszłości do objęcia nieruchomości z przeznaczeniem jej na drogę. Przepis ten ma więc na celu uporządkowanie stosunków własnościowych, stanowiąc jednocześnie gwarancję zadośćuczynienia interesom właściciela. Trzeba zauważyć, iż nie sposób prowadzić indywidualnych spraw o wywłaszczenie w stosunku do wielkiej ilości nieruchomości, których posiadania właściciele zostali pozbawieni działaniem władz przed laty i których usus publicus trwa od tak długiego czasu. Objęcie nieruchomości lub jej części z przeznaczeniem na drogę, jej wybudowanie i oddanie do użytku publicznego dowodzi, że zajęcie nastąpiło w celu publicznym, a to z kolei przesądzałoby o wyniku ewentualnego postępowania o wywłaszczenie, które pozwoliłoby na szybkie uregulowanie stanu prawnego dróg, a właściwie na uzgodnienie stanu prawnego ze stanem faktycznym. Dla zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. musiałyby pozostawać we władaniu Gminy Miasta Zakopane, nie będąc jednak własnością tej Gminy, i musiałaby być na nich (lub na ich częściach) urządzona droga publiczna. Tylko wówczas można byłoby stwierdzić, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości te stały się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanej normy prawnej. W świetle pkt XIV załącznika nr 1 do rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dziennik Urzęd. Woj. Nowosądeckiego Nr 12, poz. 54) ulica Droga do W. została zaliczona do kategorii drogi lokalnej gminnej (droga publiczna). Nie można jednak zgodzić się z kasatorem, że fakt ten przesądza o konieczności stosowania w takiej sytuacji art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności z książki drogi, wynika, że na niecałej ulicy Droga do W. została urządzona droga publiczna. Na ulicy Droga do W. drogę publiczną tworzy odcinek ok. 770 m, przy czym długość ulicy Droga do W. wynosi 1106 m. Droga publiczna kończy się na zjeździe do budynku nr [...], nie dochodzi natomiast do ulicy Droga do W. nr [...]. To z kolei świadczy, że nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...], ani też ich części, położone w Z., które nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani Gminy Miasta Zakopane, w dniu 31 grudnia 1998 r. nie zostały zajęte pod drogę publiczną i nie pozostawały we władaniu tych podmiotów. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. Skoro zatem na przedmiotowych nieruchomościach nie urządzono drogi publicznej, to nie można uznać, że została spełniona przesłanka z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - "grunt zajęty pod drogę publiczną". Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.