II SA/Łd 844/07

Dnia 7 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...], znak [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz M. B. i J. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] [...] Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku S. M., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59, 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, przewidzianej do realizacji na działce nr 281/6 przy ulicy A. w Z. Odwołanie od decyzji organu I instancji, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyli M. i J. B. - właściciele nieruchomości sąsiedniej. Odwołujący podnieśli, iż inwestycja w postaci budynku garażowego na działce sąsiedniej została już zakończona, o czym strony powiadomiły Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ich zdaniem nie wzięto także pod uwagę zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ul. A. Jak bowiem wskazują, wjazd do garażu odbywa przez część działki stanowiącą ich własność. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż po przeprowadzeniu wymaganej przepisami analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji ustalił, że planowana na działce nr 281/6 inwestycja spełnia wszystkie z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkujących wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Stosownie zaś do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) cechy zabudowy o charakterze gospodarczo - garażowym istniejącej w analizowanym obszarze stanowiły podstawę do ustalenia wymagań (parametrów) dla nowej zabudowy. Odnośnie zarzucanego braku dostępu do drogi publicznej organ II instancji stwierdził, iż wbrew zarzutom odwołania, planowana inwestycja spełnia również warunek dostępu do drogi publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dojazd do działki wnioskodawczyni odbywa się przez działkę nr 281/3 (co potwierdzają również odwołujący się). Działka ta stanowi drogę wewnętrzną do drogi publicznej ul. A. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ ustalił, iż jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka nr 281/3 stanowi współwłasność S. M. oraz M. i J. B., a zatem inwestor legitymuje się prawem do korzystania ze wskazanej drogi wewnętrznej. W odniesieniu do kwestii samowolnego wybudowania budynku garażowego, organ II instancji wyjaśnił, iż sprawa ta pozostaje w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Jeżeli toczące się w tej sprawie postępowanie wyjaśniające (wszczęte na skutek pisma odwołujących się) wykaże, że garaż jest samowolą budowlaną, również ten organ będzie właściwym do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże z punktu widzenia postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania powyższa kwestia jest, zdaniem organu, bez znaczenia. Podsumowując swoje stanowisko organ II instancji uznał, iż nie ma przeszkód dla ustalenia warunków dla inwestycji objętej wnioskiem S.M., planowanej do realizacji na przedmiotowej działce. W dniu 21 grudnia 2005 roku M. i J. B. wnieśli skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści pisma podnieśli kwestię nierównego przeznaczenia powierzchni własnych działek pod wjazd na teren sąsiadujących nieruchomości. Zdaniem skarżących, w tej sytuacji wjazd na teren działki S. M. będzie odbywał się de facto przez ich działkę, a na taką sytuację nie wyrażają zgody. Podnieśli również, iż przedmiotowy budynek został wybudowany jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co świadczy ich zdaniem o samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, lecz z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonych w art. 10 i art. 81 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stawiając zarzut naruszenia wymienionych przepisów Sąd wywiódł, że skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestorów przysługiwał przymiot strony postępowania. Winni być oni zatem zawiadomieni nie tylko o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestorów, ale także o każdej czynności podejmowanej przez organ w toku postępowania. Obowiązkowi temu organ natomiast uchybił. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym było, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność inwestorów przylega bezpośrednio do pasa drogowego (ul. B. w S.), a w takim przypadku zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Do uzgodnienia tego ma zastosowanie tryb określony w art. 106 k.p.a. Współdziałanie, którego dotyczy wskazany przepis, podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji i mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jak art. 7 wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ wskazanym powyżej obowiązkom uchybił, nie zapewniając skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości sąsiedniej, posiadającym przymiot strony, możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Organ nie zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie doręczył uzgodnienia wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie umożliwił zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie zarzucała skarga kasacyjna naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przywołując ten przepis jako podstawę swego rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie wywiódł na czym polega naruszenie przez organ administracji prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku zawiera wywody dotyczące naruszenia przepisów procesowych przez organ administracji i przywołanie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, jak wskazał NSA, Sąd I instancji wiąże go wyłącznie z niedoręczeniem skarżącym uzgodnienia wymaganego tym przepisem. Tym samym stawiany zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia prawa materialnego nie został przez Sąd I instancji wywiedziony i zarzut skargi kasacyjnej jest w tym zakresie w pełni uzasadniony. Za trafiony uznał również NSA zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że wadliwość postępowania uzgodnieniowego oznacza również wadliwość postępowania głównego. Za uzasadniony uznano także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 powoływanej ustawy, bowiem uzasadnienie wyroku wbrew wiążącej treści tego przepisu nie zawierało wskazań dla organu co do dalszego postępowania, a Sąd ograniczył się wyłącznie do wytknięcia organowi wad proceduralnych nie precyzując swego stanowiska co do dalszych wskazań dla organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 powoływanej wyżej ustawy, który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6). Przepis § 2 pkt 4 wskazanego rozporządzenia definiuje pojęcie obszaru analizowanego, rozumiejąc pod tym pojęciem "teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania". Nie ulega wątpliwości, że określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy i takie działania organ musi bezwzględnie podjąć. Z kolei § 3 rozporządzenia w ust. 1 zobowiązuje organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, jak stanowi ust. 2 § 3 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, bowiem ustawodawca nie określa maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka. W ten sposób uzasadniając, dlaczego ten obszar został przyjęty do analizy. Informacje te powinny znaleźć się w części tekstowej analizy i wynikać z wyznaczenia na mapie. W ocenie Sądu, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, w zakresie warunków, o których stanowi wspomniany powyżej art. 61 ust. 1 ustawy, zostały przeprowadzone nieprawidłowo. Znajdujące się więc w aktach administracyjnych dokumenty nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. W kontrolowanej sprawie przeprowadzona analiza nie odpowiada wymaganiom wynikającym z cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż wobec braku wyznaczenia obszaru analizowanego nie sposób ocenić do jakich parametrów, gabarytów i cech istniejącej zabudowy w terenie odnosiła się. Nie spełnienie przedmiotowych warunków uniemożliwiało w praktyce organowi pełne i rzetelne zbadanie stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Tym samym stwierdzić należy, że organy orzekały w sprawie wniosku inwestora nie wyjaśniając wszystkich, zasadniczych okoliczności sprawy, które należało bezwzględnie wziąć pod uwagę. Rozstrzygając niniejszą sprawę organy nie uwzględniły także wniosków, jakie wynikają z § 9 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odniesieniu do części składowych decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do powyższego przepisu częściami tymi są: 1) część tekstowa decyzji (ust. 1), 2) część graficzna decyzji (ust. 1), 3) załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną (ust. 2). Z powyższego wynika, ze decyzja winna zawierać dwa elementy graficzne (część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia), co zresztą dodatkowo potwierdza ust. 3 § 9. W niniejszej sprawie brak jest natomiast załącznika graficznego do analizy. Załączona bowiem do analizy mapa nie zawiera stosownej adnotacji, iż stanowi integralną część analizy, nie jest też opatrzona podpisem i pieczęcią. Nie można więc przyjąć, że załączona kopia mapy jest dokumentem publicznym i może stanowić załącznik graficzny do analizy. Tym samym uznać należy, iż jeden z elementów graficznych decyzji nie odpowiada wymogom stawianym decyzji, określonym przepisem art. 107 § 1 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i nie stanowiło przesłanki uchylenia decyzji. Reasumując, wadliwość przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji spowodowała, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpoznając ponownie sprawę, winien uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności dokonać analizy stanu terenu inwestycji, po prawidłowym – zgodnym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury – zakreśleniu granic obszaru analizowanego. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i 205 § 1 powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 3 sentencji wyroku).