IV SA/Wa 1803/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Burmistrz Miasta M. decyzją z (...) marca 2007r. odmówił J. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku wykorzystywanego do garażowania maszyn rolniczych na stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na części działki o numerze ew. (...) w miejscowości L. (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, z powołaniem się na art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej w skrócie: p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.), wskazał iż w stosunku do wnioskowanej inwestycji nie został spełniony wymóg z punktu 1 ust. 1 powołanego przepisu, albowiem na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej brak jest zabudowy usługowej lub o innym zbliżonym sposobie użytkowania, która stanowiłaby podstawę dla planowanego przedsięwzięcia w zakresie kontynuowania funkcji oraz pozwoliłaby określić parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nadto organ podał, iż zmiana sposobu użytkowania ustaliłaby przeznaczenie terenu, a to następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest natomiast możliwe w decyzji o warunkach zabudowy. Ostatecznie organ stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia art. 61 p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy teren spełnia warunki z art. 61 p.z.p. W rozpatrywanej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy wyniknęła przede wszystkim z faktu, że teren pod projektowaną inwestycję jest gruntem rolnym. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., nr 121, poz. 1266, ze zm.) gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Z dołączonego do akt rozpatrywanej sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż działka wnioskodawcy określona została jako grunty orne IV i V klas, sady, pastwiska i użytki rolne zabudowane. Budynek istniejący obecnie na działce nr (...) pełni funkcję garażu na maszyny rolnicze. Natomiast projektowana funkcja, to jest stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, nie służy ani produkcji rolniczej ani przetwórstwu rolno - spożywczemu. Działka planowanej inwestycji jako grunt rolny nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonego przez Radę Miejską w M. nr (...) z (...)., zatem organ zobowiązany był do odmowy ustalenia warunków zabudowy. J. B. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) maja 2007r. podał, iż posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 36 ha. Od prawie dwóch lat stara się o pozwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej o nazwie kasacja samochodów. Przez cały ten czas natrafia na wiele problemów, wynikających z działania urzędników niższego pionu administracyjnego. Działalność gospodarczą chciałby otworzyć ze względu na trudną sytuację w rolnictwie. Zdaniem skarżacego brak zgody kłóci się z zasadami demokracji i wolności osobistej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, iż skarga nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących czynności organów administracyjnych właściwych w sprawie, a kwestionowana decyzja została wydana z uwzględnieniem wszystkich wymaganych w tym zakresie przepisów i przy zastosowaniu wymaganej procedury. Celem skargi jest umożliwienie skarżącemu podjęcia działalności gospodarczej w gospodarstwie rolnym co może być realizowane w innym trybie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) maja 2007r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta M. z (...) marca 2007r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie – zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 K.p.a. - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem orzeczenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem aktu oraz fazę wydawania aktu. Obowiązek ten organ winien zacząć realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 K.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak określony interes prawny w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. Organy rozpoznające niniejszą sprawę bez wątpienia uchybiły zasadzie z art. 10 K.p.a. Z analizy akt sprawy wynika, iż owe organy nie tylko nie ustaliły stron postępowania nie zapewniając im czynnego udziału sprawie, ale i nie dały skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie oraz zgłoszenia ewentualnych żądań. Dowodzi temu fakt, iż decyzję organu pierwszej i drugiej instancji doręczono jedynie wnioskodawcy (skarżącemu), podczas gdy z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren planowanej inwestycji graniczy z innymi nieruchomościami, których właściciele (użytkownicy wieczyści) powinni mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu. Zatem pierwszą czynnością w postępowaniu jaką winien przeprowadzić organ pierwszej instancji było ustalenie kręgu stron spornego postępowania i zawiadomienie ich o jego wszczęciu, a w dalszej kolejności o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału sprawy, wreszcie doręczenie decyzji. Dla realizacji omawianej zasady bez znaczenia jest końcowy wynik postępowania, to znaczy czy efektem postępowania jest decyzja ustalająca warunki zabudowy, czy decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy (jak w sprawie). Wskazany obowiązek organ ma realizować od chwili wszczęcia postępowania, to jest kiedy jeszcze nie ma wiedzy o sposobie jego zakończenia. Jak już wyżej zauważono omówione naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania jest samo w sobie przesłanką uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji, niemniej jednak Sąd uznał za stosowne również zwrócenie organom uwagi na inne uchybienia, których się dopuściły przy rozpoznawaniu sprawy i które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak słusznie podkreśliły to organy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej w skrócie: p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.), takich jak: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu [...] jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jest zbadanie czy wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie powyższe warunki. Dokonanie tego jest możliwe na podstawie sporządzonego przez podmiot wymieniony w art. 60 ust. 4 p.z.p. projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z wymaganymi przepisami prawa załącznikami, w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Adnotacja, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, winna znajdować się na oryginale decyzji wydawanej w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja powinna zawierać załącznik graficzny z zaznaczonym terenem inwestycji oraz analizę terenu wokół inwestycji zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej, sporządzone zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy – w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – w sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego. Przy tym Sąd miał na uwadze, że przedmiotem badania jest decyzja odmawiająca warunków zabudowy. Niemniej jednak stanął na stanowisku, iż aby dojść do wniosku, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe ze względu na niespełnienie któregokolwiek z warunków jakie wymienia art. 61 ust. 1 p.z.p. organ musiał je najpierw przeanalizować. Zaś dla przeprowadzenia takiej analizy niezbędnym było prawidłowe sporządzenie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną oraz analizę w formie tekstowej i graficznej. Organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku wykorzystywanego do garażowania maszyn rolniczych na stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na części działki o nr ew. (...) położonej w miejscowości L.. W uzasadnieniu decyzji powołał się na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, w związku z brakiem kontynuacji funkcji oraz zagospodarowania terenu. Nadto też zauważył, iż zmiana sposobu użytkowania ustaliłaby przeznaczenie terenu na nową funkcję, co jest możliwe jedynie w planie miejscowym. Ostatecznie zaś stwierdził, iż "inwestycja nie spełnia art. 61 p.z.p.". Decyzja ta zawierała trzy załączniki: załącznik graficzny oraz wynik analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej. W decyzji tej po pierwsze nie zawarto adnotacji o spełnieniu warunku z art. 60 ust. 4 p.z.p. Po wtóre granice obszaru analizowanego zakreślone na załączniku graficznym nie spełniają wymogu z § 3 ust. 1 i 2 ww rozporządzenia. Tymczasem skoro z treści decyzji wynika, iż organ pierwszej instancji szczególny nacisk położył na badanie możliwości realizacji inwestycji pod kątem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pk1 p.z.p., to niewątpliwie powinien to czynić na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej. Z kolei organ drugiej instancji, bez przywołania stosownej podstawy prawnej, na poparcie stawianej tezy, podał iż odmowa ustalenia warunków zabudowy wyniknęła przede wszystkim z faktu, że teren pod projektowaną inwestycję jest gruntem rolnym i z powołaniem się na definicję "gruntu rolnego" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., nr 121, poz. 1266, ze zm.) stwierdził, iż zamierzona przez wnioskodawcę funkcja, to jest stacja demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, nie służy ani produkcji rolniczej ani przetwórstwu rolno - spożywczemu. Działka planowanej inwestycji jest gruntem rolnym i nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało – w ocenie organu odwoławczego - odmowę ustalenia warunków zabudowy. Z przedstawionej treści zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż żaden z organów nie wskazał stronie w sposób wyraźny, którego lub których warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 p.z.p. nie spełnia wnioskowana inwestycja, w konsekwencji dlaczego odmówiono ustalenia warunków zabudowy. I tak organ pierwszej instancji najpierw powołał się na art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., w dalszej kolejności wspomniał o możliwości zmiany przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, ostatecznie odmówił ustalenia warunków zabudowy ogólnie na podstawie art. 61 p.z.p. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do stanowiska organ zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Skupił się na charakterze gruntu przeznaczonego pod inwestycję i stwierdził, że działka inwestycji jest gruntem rolnym i nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co czyni zasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy. Organ ten nie poparł zasadności podjętego rozstrzygnięcia konkretnym punktem (punktami) z art. 61 ust. 1 p.z.p. Nadto nie wyjaśnił stronie, dlaczego zakresem analizy objął całą działkę nr (...), a nie część (powierzchnię 2000 m2), na której to części miałaby nastąpić realizacja inwestycji oraz dlaczego uważa, iż działka nr (...) (teren inwestycji) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z rolnego na nierolny i na jakiej podstawie prawnej opiera swoje stanowisko. Przedstawione działanie organów dowodzi, iż oprócz naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa, dopuściły się także naruszenia zasady przekonywania z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie stronie w uzasadnieniu decyzji przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie aktu administracyjnego, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym orzeczeniu, w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad, w szczególności z ich poszanowaniem przeprowadzić postępowanie z czynnym udziałem wszystkich uprawnionych stron. Wobec naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a,b,c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak sentencji. Wobec braku wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, nie postanowiono w tym przedmiocie.