IV SA/Wa 1737/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala - Postanowieniem z dnia (..) kwietnia 2007 r. , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. w zw. z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone przez M. W. postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia (...) grudnia 2006 r., odmawiające uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego w zabudowie siedliskowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...), obręb M., gm. N. (...), w granicach obszaru chronionego krajobrazu "(...)". W uzasadnieniu organ podał - powołując się na przepis art. 54 ust. 4 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - że w niniejszej sprawie wymagane było uzgodnienie z wojewodą decyzji o warunkach zabudowy, w związku z położeniem planowanej inwestycji w granicach wyżej wymienionego obszaru chronionego krajobrazu. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w granicach obszaru chronionego krajobrazu "(...)" obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ stwierdził, że planowana przez M. W. inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego w zabudowie siedliskowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, ma być realizowana w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów rzeki O., co jest niezgodne z zakazem wynikającym z wyżej wskazanego rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1737/07 Minister Środowiska podał również, że do zakresu postępowania uzgodnieniowego nie należy ustalanie okoliczności, które miały znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich działek. Organ badał jedynie, czy planowana inwestycja, ze względu na charakter oraz położenie, jest dopuszczalna na gruncie obowiązujących przepisów. Ponadto Minister Środowiska stwierdził, że dla przedmiotowej sprawy znaczenie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.), które nie naruszają istoty prawa własności, gdyż jedynie ograniczają, a nie pozbawiają tego prawa. W skardze na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) kwietnia 2007 r., M. W., reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia (...) grudnia 2006 r. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, polegające na uznaniu, że prawo własności może być skutecznie ograniczone przez akt prawa miejscowego. Skarżący podkreślił, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynika z rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 5/05 z dnia 24 marca 2005 r., zatem aktu prawa miejscowego, natomiast wszelkie ograniczenia prawa własności muszą wynikać z aktów rangi ustawowej. W ocenie skarżącego, nawet gdyby przyjąć, iż wskazane rozporządzenie Wojewody Pomorskiego może skutecznie ograniczać prawo własności, to zamierzenie inwestycyjne nie zagraża przyrodzie ani środowisku we fragmencie (...), w okolicach rzeki O., a budynek mieszkalny oraz gospodarcze mogą zostać zrealizowane w odległości 50 m od brzegów rzeki O., czyli nie bezpośrednio przy brzegu rzeki. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 5/05 z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w zw. z art. 23 ust. 2 oraz 24 ust. 1 pkt. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegające na niezakwalifikowaniu planowanej przez skarżącego inwestycji jako lokalizowania obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Sygn. akt IV SA/Wa 1737/07 W tym zakresie skarżący wskazał, że jego zamierzenie inwestycyjne dotyczyło budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie siedliskowej, zatem obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, a to przesądza, że nie powinien go obowiązywać zakaz wynikający z § 2 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego. Skarżący wskazał, że zabudowa siedliskowa ma charakter rolniczy, zlokalizowana jest na gruncie rolnym i składa się z budynku mieszkalnego oraz zabudowań gospodarskich, a ponadto istotne jest czy dane obiekty mogą służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, a nie czy taka gospodarka będzie faktycznie wykonywana. Skarżący zamierzał bowiem wybudować obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. W skardze zarzucono ponadto naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 2 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 5/05 z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, skutkujące niezakwalifikowaniem zamierzenia inwestycyjnego skarżącego w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie siedliskowej na działce nr (...) obręb M. , gmina N. (...), jako uzupełnienia istniejącej zabudowy w ramach siedlisk rolniczych, nieprzekraczającej dotychczasowej linii zabudowy od brzegu. Skarżący zarzucił, że organ niezasadnie uznał, iż zamierzenie to objęte jest zakazem lokalizacji obiektów w obszarze chronionego krajobrazu oraz odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obejmującej zamierzenie inwestycyjne skarżącego. W ocenie skarżącego, przedmiotowe zamierzenie objęte było wyłączeniem z § 2 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 5/05 z dnia 24 marca 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1737/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż kontrolowane postanowienie Ministra Środowiska odpowiada prawu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 8 w/w ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest po uzgodnieniu z wojewodą (lub osobą upoważnioną przez wojewodę) w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody. W ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880) ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 formy ochrony przyrody. Jedną z nich są obszary chronionego krajobrazu (pkt. 4 wskazanego artykułu). Stosownie do treści art. 24 ustawy na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzane zakazy, które zostały enumeratywnie określone w ustępie 1 tegoż Sygn. akt IV SA/Wa 1737/07 artykułu. W punkcie ósmym przewidziano możliwość zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W myśl ustępu 2 art. 24 ustawy, zakazy, o których mowa w ustępie 1 nie dotyczą określonych zadań, a mianowicie wykonywanych na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy uprawnionym do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu jest wojewoda, który określa jego nazwę, położenie, obszar oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Działając w oparciu o wyżej wymienioną normę prawną Wojewoda Pomorski rozporządzeniem nr 5/05 z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w § 2 ust. 1 pkt. 8 wprowadził zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Rozporządzenie Wojewody Pomorskiego zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewody Pomorskiego nr 29 z dnia 29 marca 2005 r. pod pozycją 585 i zgodnie z § 4 weszło w życie z upływem od daty ogłoszenia jego tekstu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż teren wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jako teren objęty wnioskowaną inwestycją, położony jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu "(...)" Należy zatem uznać za prawidłowe ustalenia dokonane przez organy ochrony przyrody orzekające w niniejszej sprawie w postępowaniu uzgodnieniowym, dotyczącym realizacji planowanej inwestycji, iż ze względu na położenie terenu, na którym miałby zostać pobudowany budynek w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów rzeki O., obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych wynikający z przepisów w/w rozporządzenia Wojewody Pomorskiego. Jak wynika bowiem z ustaleń zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy stanowiącym przedmiot uzgodnienia, nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w odległości min. 5 m od granicy działki rzeki O. Sygn. akt IV SA/Wa 1737/07 W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 53 ust 4 w związku z art. 60 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dokonuje uzgodnienia projektu decyzji. Zatem uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż organ uzgadniający wyraża swoje stanowisko w odniesieniu do ściśle określonych ustaleń zawartych w przedstawionym projekcie aktu. W tej sytuacji zarzut skarżącego, iż wielokrotnie wskazywał, że budynek mieszkalny oraz zabudowania mogą zostać zlokalizowane w odległości 50 m od brzegów rzeki O., nie mógł odnieść żadnego skutku prawnego w niniejszej sprawie, bowiem w projekcie decyzji odległość ta została wyznaczona na min. 15 m. Organ uzgadniający mógłby się wypowiedzieć w tej kwestii wówczas, gdyby wnioskowana odległość 50 m została ustalona w przedłożonym mu do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu również prawidłowo organy ochrony przyrody orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie mieści się w odstępstwach od zakazów, przewidzianych w § 2 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym zakazy nie dotyczą (§ 2 ust. 4): * obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy mieszkaniowej i usługowej z linią występującą na przylegających działkach, * siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego pod warunkiem nieprzekroczenia dotychczasowej linii zabudowy od brzegu . Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący jako wnioskodawca postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wykazał, iż przedmiotowa inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy na działce nr ewidencyjny (...) o obiekty konieczne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nietrafny jest również zarzut skargi, iż organy orzekające obu instancji dopuściły się naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy zauważyć, iż to przepis art. 24 Sygn. akt IV SA/Wa 1737/07 w/w ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z woli ustawodawcy ogranicza konstytucyjne prawo własności skarżącego. Natomiast organy orzekające obu instancji, negatywnie opiniując lokalizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego na terenie obszaru chronionego krajobrazu "(...)"działały w granicach uznania wynikającego ze wskazanego wyżej art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Z tych też wszystkich podanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.