VII SA/Wa 1485/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku VII SA /Wa 1485/07 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118), po rozpatrzeniu pisma T. G. z dnia [...] odmówił wydania mu uwierzytelnionych odpisów z akt, w sprawie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. pod sygnaturą PINB [...] , a dotyczącej "placu zabaw" urządzonego na placu – wewnętrznym, budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym – [...] , położonej w M. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawierają ogólną zasadę przyznania przymiotu strony osobom uczestniczącym w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego, w takich postępowaniach administracyjnych przymiot strony mogą uzyskać jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w "obszarze oddziaływania obiektu". Zdaniem organu, obszar oddziaływania obiektów małej architektury stanowiących plac zabaw, którego dotyczyła skarga T. G. i S. N., należy rozpatrywać w stosunku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie w stosunku do poszczególnych lokali tego budynku. Organ zaznaczył, że zgodnie z informacją zawartą w wypisie z rejestru gruntów, działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], położona w M., na której jednocześnie wybudowany został budynek mieszkalny wielorodzinny i plac zabaw, stanowi własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w M. Ze statutu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wynika, że zarząd kieruje działalnością Spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z powyższych względów, organ uznał, że T. G. jak i S. N. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie. Wobec nie uznania T. G. za stronę postępowania organ odmówił mu wydania uwierzytelnionego odpisu projektu zagospodarowania działki ze zgromadzonych akt administracyjnych. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł T. G. zarzucając, że wydane zostało one z naruszeniem i obrazą istniejącego systemu prawnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania T. G. uwierzytelnionych odpisów z akt, w sprawie dotyczącej "placu zabaw". Przepisy art. 73 i art. 74 kpa w sposób jednoznaczny wskazują, że zarówno uprawnienie do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jak i uwierzytelniania sporządzonych odpisów z akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, przysługuje - pod określonymi warunkami - wyłącznie podmiotowi występującemu w postępowaniu na prawach strony. Organ zaznaczył, że pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 kpa. Działka oznaczona nr ew. [...], położona w M., na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny i urządzony plac zabaw stanowi własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w M., zaś T. G. posiada zawartą ze spółdzielnią umowę o budowę lokalu mieszkalnego i stanowiska garażowego bez wyodrębnionej własności i jest członkiem tej spółdzielni. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony. Przepisy prawa spółdzielczego nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 Kodeksu cywilnego. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje zarząd zaś członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź w drodze postępowania wewnątrz-spółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Organ zaznaczył także, że znaczenie art. 3 Prawa spółdzielczego stanowiącego, iż "majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków" sprowadza się jedynie do podkreślenia, że majątek spółdzielni w sensie ekonomicznym należy do prywatnej, a nie uspołecznionej formy własności. Oznacza to, że członkowie spółdzielni nie są w sensie cywilnoprawnym ani właścicielami, ani też współwłaścicielami nieruchomości spółdzielni. W ocenie organu odwoławczego T. G. wykazał się jedynie interesem faktycznym, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Skarżący, będący członkiem spółdzielni, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu prowadzonym w sprawie dotyczącej "placu zabaw" i wobec tego nie może skutecznie powoływać się na uprawnienia, określone w art. 73 kpa, przysługujące wyłącznie stronie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w M., na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70 z późń. zm.). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności : - art. 28 kpa poprzez wadliwe uznanie, iż T. G. nie jest stroną postępowania, w sytuacji, gdy w toczącym się postępowaniu przed organami administracji publicznej w tej samej sprawie został on już uprzednio uznany za stronę postępowania, - art. 73 § 1 i § 2 kpa poprzez bezpodstawne odmówienie T.G. jako stronie postępowania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy PINB [...]. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że w rozumieniu art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie postępowanie przed organem nadzoru budowlanego toczyło się na wniosek T. G. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż organ wszczynający postępowanie uczynił to na wniosek osoby, której obecnie w niezmienionym stanie faktycznym odmawia statusu strony. Skarżący wskazał, że gdyby T. G. nie został uznany za stronę postępowania to złożony przez niego wniosek o wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie powinien zostać oddalony poprzez wydanie decyzji odmownej z przyczyn formalnych - z powodu braku legitymacji procesowej osoby, która go wniosła. Skarżący zarzucił także organowi odwoławczemu obrazę art. 73 § 1 i § 2 kpa. W myśl tego artykułu "strona może żądać wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Skoro więc uprzednio T. G. został uznany za stronę postępowania, to w ocenie skarżącego organ miał możliwość odmowy uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy tylko w przypadku braku ważnego interesu po stronie T. G. w uzyskaniu takich dokumentów. Skoro organ w swoim rozstrzygnięciu nie kwestionował istnienia ważnego interesu T. G. w uzyskaniu tych dokumentów, to powinien postąpić zgodnie z dyspozycją art. 73 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja, postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jej wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Podstawą odmowy wydania T. G. uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy było uznanie przez organ, że w sprawie posiada on jedynie interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Stwierdzono, że będąc członkiem spółdzielni, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu prowadzonym w sprawie dotyczącej "placu zabaw" i wobec tego nie może skutecznie powoływać się na uprawnienia, określone w art. 73 kpa, przysługujące wyłącznie stronie postępowania. Niewątpliwie z treści art. 28 kpa wynika, że przymiot strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji"(wyrok NSA z 27.09.1999r. IV SA 1285/98 LEX nr 47898). Tym niemniej w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane przez T. G. i S. N., którzy w dniu 16 września 2005r. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy "placu zabaw". Na skutek ich skargi organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne, a następnie wydał decyzję. Powyższa decyzja została skierowana między innymi również do T. G., któremu wówczas przyznano przymiot strony. Od decyzji tej T. G. wniósł odwołanie do organu odwoławczego, który uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, sugerując przeprowadzenie postępowania w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 września 2006r. skargę oddalił. Sprawa budowy "placu zabaw" wróciła zatem znowu do organu I instancji celem jej ponownego rozpoznania. Toczące się obecnie postępowanie administracyjne jest zatem kontynuacją tego samego postępowania, w którym wcześniej organ uznał T. G. za stronę informując go o podejmowanych przez siebie działaniach oraz doręczając mu wydawane w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że T. G. brał udział zarówno w postępowaniu dotyczącym "placu zabaw" urządzonego na placu – wewnętrznym, budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym – [...], położonej w M. jak i w postępowaniu odwoławczym. Stosownie zaś do treści art. 73 § 2 kpa strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W niniejszej sprawie organ odmówił wydania T. G. uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy ze względu na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego prowadząc od dwóch lat postępowanie wszczęte na wniosek T. G. błędnie odmówiły mu wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy powołując się przy tym na przesłankę materialno – prawną jaką jest brak przymiotu strony. T. G. jako inicjator postępowania administracyjnego nabył uprawnienie o charakterze formalnym do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Przesłanka na jaką powołuje się organ dotycząca braku przymiotu strony mogła służyć jako kryterium do oceny przy końcowym rozstrzygnięciu sprawy przez organ, a nie przy postanowieniu wydawanym w toku postępowania administracyjnego. Fakt, że T. G. posiada legitymację formalno - prawną do żądania określonych czynności nie oznacza, że posiada także legitymację materialno – prawną do bycia stroną postępowania, co organ powinien ocenić i uwzględnić w końcowym rozstrzygnięciu. Trafny jest zatem zarzut Prokuratora, że organ najpierw wszczął i prowadził postępowanie na wniosek T. G., a później w niezmienionym stanie faktycznym odmówił wydania mu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy powołując się na brak przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Skoro uprzednio organ uznał T. G. za stronę postępowania to odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy mogła nastąpić tylko z powodu braku ważnego interesu po stronie T. G. w uzyskaniu tych dokumentów. Organ rozpatrując takie żądanie powinien dokonać własnej oceny, czy w danej sprawie zaistniał ważny interes strony. Zasadność żądania uwierzytelnionych odpisów lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów jest bowiem uzależniona od istnienia ważnego interesu strony. Podkreślić należy, że powyższe uregulowanie prawne stanowi konkretyzację zasad wyrażonych w art. 7 i 10 § 1 kpa. Obowiązek organu wydania uwierzytelnionych odpisów ograniczony jest tylko jednym warunkiem, którym jest istnienie "ważnego interesu strony". Ta okoliczność powinna być rozważona w sposób indywidualny w każdej sprawie ( wyrok WSA z dnia 17.05.2006r. I SA/Wa Lex nr 232233). W swoich rozstrzygnięciach organy nadzoru budowlanego rozpatrując żądanie T. G. nie kwestionowały jego ważnego interesu prawnego, tym samym powinny postąpić zgodnie z dyspozycją art. 73 § 2 kpa. Dodatkowo zaznaczyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w uzasadnieniu swego postanowienia błędnie wskazał art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawierający ogólną zasadę przyznania przymiotu strony osobom uczestniczącym w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego zamiast art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, definiujący pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego odmawiając T. G. wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy dokonały błędnej oceny jego uprawnień do wystąpienia z takim żądaniem. Zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).