VI SA/Wa 424/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie wydania panu J. K. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] róg ul. [...] w W. na okres od dnia [...] do [...] lipca 2005 r. w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego – pawilonu usług kaletniczych. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 127 kpa, art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uchwały Nr [...] rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że Pan J. K., skarżący w niniejszej sprawie w dniu [...] marca 2005 r. złożył do Prezydenta W. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] róg ul. [...] w W. na okres od dnia [...] do [...] lipca 2005 r. podając, iż wniosek dotyczy pawilonu usług kaletniczych o pow. 45,35 m2 położonego przy ul. [...]. Prezydent W. zezwolił skarżącemu na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego wg lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym na okres wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia. Jednocześnie zobowiązano skarżącego do dokonania opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 562,34 zł wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni i ustalonej stawki opłaty w wysokości 0,40 zł/m2 dziennie i 31 dni zajęcia terenu. W odwołaniu od w/w decyzji organu I instancji skarżący wniósł o jej uchylenie i zarzucił rażące naruszenie art. 38, 39 i 40 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o dogach publicznych. W uzasadnieniu wskazywał, że wprawdzie decyzja jest teoretycznie zgodna z jego wnioskiem to narusza prawo, gdyż nie ma zastosowania w sprawie procedura przewidziana w ustawie o drogach publicznych, a powinna być z nim zawarta umowa dzierżawy nieruchomości przy ul. [...]. Dotychczas umowę taką posiadał od [...] lutego 1984 r., lecz wygasła ona dnia [...] grudnia 2004 r. Skarżący argumentował, że ustawa o drogach publicznych, w szczególności art. 38-40 tej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy budynki znalazły się w pasie drogowym w efekcie zmian planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione, zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich wzniesienia. Budynek, którego dotyczył wniosek, został wzniesiony w 1975 r. zaś teren, na którym się znajduje został włączony do tzw. pasa drogowego przy kolejnej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zakwestionował również legalność i celowość ustalenia pasa drogowego o szerokości od 8 do 10 m i stwierdził, że jest ono wątpliwe, gdy idzie o cel określony w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, dla którego pas drogowy się ustala. Przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić podstawy ograniczenia praw właścicieli do władania budynkami poprzez zobowiązanie ich do wnoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za teren, na którym te budynki się znajdują. Dodał, że przepisy art. 38 ust. 3 i art. 40 ustawy o drogach publicznych normują sytuację, gdy zabudowa następuje po ustaleniu pasa drogowego. Przez zajęcie pasa drogowego nie może być rozumiana sytuacja, gdy wcześniej posadowiony budynek znalazł się w pasie drogowym w następstwie zmian planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący stwierdził, że zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a zadaniem Ustawodawcy było uregulowanie sytuacji incydentalnych o przemijającym charakterze, zatem zajęcie nie następuje poprzez zmianę statusu prawnego gruntów na których obiekt budowlany się znajduje. W związku z tym opłata za zajęcie pasa drogowego nie może odnosić się do budynków, które przeznaczone są do wieloletniego użytkowania. Sposobu naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego i wysokości odwołujący nie kwestionował. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu wskazało, że obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśniło, że kwestia zawarcia umowy dzierżawy terenu pomiędzy skarżącym jako właścicielem pawilonu, a właścicielem terenu, na którym ten pawilon jest usytuowany - nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ podkreślił, że pawilon kaletniczy, którego dotyczy zezwolenie jest obiektem z założenia czasowym, gdyż wybudowano go na działce wydzierżawionej na czas określony 20 lat. Jest bezspornym, że umowa wygasła w dniu [...] stycznia 2005 r. Umowa ta przewidywała w § 6 możliwość budowy wyłącznie obiektów o charakterze tymczasowym i konieczność ich usunięcia przez dzierżawcę przed terminem wygaśnięcia umowy. Uprzednio zawarta umowa dzierżawy oraz wydawane decyzje nie dawały stronie bezwzględnego uprawnienia do zajmowania pasa drogowego na zawsze. Zaliczenie terenu do pasa drogowego i uwzględnienie zmienionego stanu prawnego przez organ I instancji nie narusza przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponadto wskazało, że brak jest obecnie podstaw prawnych do zajęcia pasa drogowego na podstawie umowy cywilnoprawnej. W skardze do tutejszego Sądu pan J. K. domagał się uchylenia ww. decyzji względnie stwierdzenia ich nieważności zarzucając jak w odwołaniu: - rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 38, 39 i 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że ustawa ta ma zastosowanie również do obiektów budowlanych, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione przed wejściem w życie wskazanej ustawy, zgodnie z pozwoleniem na budowę jako obiekty nieusytuowane w pasie drogowym, - ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6 kpa poprzez dokonanie arbitralnej i nie znajdującej uzasadnienia w literalnym tekście ustawy o drogach publicznych, interpretacji ustawy o drogach publicznych, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wadliwej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty podniósł, że przepis art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poddaje opłacie każde bez wyjątku zajęcie pasa drogowego, a brak jest przepisu, który ustanawiałby wyjątek dla umieszczania w pasie drogowym obiektów, o których mowa w art. 38 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Wbrew zarzutom jej autora zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca prawa nie naruszają. Obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uiszczania opłat wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że ustalony stan faktyczny jest bezsporny, a zaskarżona decyzja w całości uwzględnia wniosek skarżącego. Wystąpił on bowiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez jego pawilon, bowiem obecnie teren na którym posadowiony jest pawilon położony jest w pasie drogowym. Właściciel gruntu odmówił zawarcia kolejnej cywilnoprawnej umowy dzierżawy, zbliżał się termin wygaśnięcia dotychczasowej umowy, a skarżący nie mógł pozostawać w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, by nie narazić się na nałożenie kary. Ponadto należy mieć na względzie, że po wyekspirowaniu umowy dzierżawy skarżący nie posiadałby żadnego innego tytułu do zajmowania nieruchomości na której posadowiony jest pawilon handlowy. W ocenie Sądu i wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo zastosował wobec tej konkretnej sytuacji przepis art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Podkreślić natomiast należy, że normy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości zajęcia pasa drogowego przez istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a tym bardziej odstąpienia od nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego. Przepis art. 38 daje możliwość pozostawienia w pasie drogowym nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu istniejących obiektów budowlanych i urządzeń, ale pod warunkiem nie powodowania przez te obiekty czy urządzenia zagrożeń, utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Nie ulega wątpliwości, że oceną tych okoliczności zajmuje się uprawniony zarządca drogi, a nie osoba zajmująca przedmiotowy pas drogowy, której wyekspirował tytuł prawny do jego posiadania. Sąd podziela pogląd organu co do obowiązku wystąpienia przez skarżącego do właściwego organu o zezwolenie na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem w tym trybie mogła nastąpić ocena, czy w tym konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, a więc czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego czy zadań zarządzania drogą. Organ ocenia możliwość pozostawania istniejącego obiektu/urządzenia w pasie drogowym i w następstwie pozytywnej oceny co do możliwości jego pozostawania - wydaje zezwolenie. Inne rozumowanie czyniłoby przepis art. 38 ust. 1 powołanej ustawy martwym, stwarzałby brak możliwości oceny, czy dany budynek lub urządzenie kwalifikuje się, według wymogów tego przepisu, do pozostawania w pasie drogowym/zajmowania pasa drogowego, czy też nie. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej jest nieuzasadniony. W rozpoznawanej sprawie, skarżona jest decyzja rozstrzygająca wniosek zgodnie z żądaniem strony. Zezwala mu bowiem na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym zakresie i ustala opłatę za okres wskazany w decyzji, odpowiadający okresowi podanemu we wniosku. Skarżący nie kwestionuje wysokości tej opłaty, lecz samą zasadę wydawania zezwolenia w podanym przez niego stanie faktycznym i prawnym. Nie może to jednak zmienić faktu, iż decyzja zaskarżona rozstrzyga zgodnie z wnioskiem skarżącego o jego prawach, a Sąd w przypadku ewentualnego uchylenia tejże decyzji orzekałby de facto na jego niekorzyść. Jedynie stwierdzenie przez Sąd wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowiłoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego, a takiego naruszenia – co wskazano wyżej - Sąd nie dopatrzył się. Zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.