III SA/Łd 444/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant referendarz sądowy Leszek Foryś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 roku sprawy ze skargi J. B. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1/ stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2/ stwierdza, iż zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III SA/Łd 444/07 Uzasadnienie Raportem z dnia 4 grudnia 2006 r. sierżant sztabowy J.B. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej i z powrotem w wysokości 122 zł - wg kosztów biletu miesięcznego PKS w Ł. Pismem z dnia [...] organ zajął stanowisko, że wnioskodawcy należy się zwrot kosztów przejazdu w wysokości 56 zł, wg cen biletu miesięcznego najtańszego przewoźnika na trasie Ł. – A., jakim jest MPK w Ł. (linia 78). Po wezwaniu organu przez wnioskodawcę do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Organ wskazał, iż art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Wskazana regulacja jest na tyle ogólna, że wymagała doprecyzowania. Uzupełnia ją decyzja nr 284/2005 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia 12 października 2005 r. w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu, zmieniona decyzją nr 1/2006 z dnia 3 stycznia 2006 r. Stosownie do § 1 ust. 1 decyzji zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej jest dokonywany na podstawie: a) wykupionego przez policjanta imiennego biletu miesięcznego - do wysokości ceny tego biletu, b) biletów jednorazowych - do wysokości faktycznie poniesionych udokumentowanych kosztów. W przypadku niewykupienia biletów, o których mowa w ust. 1 § 1 decyzji zwrot kosztów dokonywany jest w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby (ust. 2). Organ orzekając o zwrocie kosztów jest związany wymienionymi warunkami, a reguły wypłaty kosztów obowiązują wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostce. Organ dodał, iż rozpatrując kwestie zwrotu zryczałtowanej należności za dojazd w sytuacji, gdy policjant nie dokumentuje faktycznie poniesionych kosztów, nie jest zobowiązany uwzględniać dogodności dojazdu z miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Takiej powinności nie narzucają obowiązujące przepisy. Określenie miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 4 ustawy) ma znaczenie jedynie dla ustalenia samego prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu. Z regulacji prawnej wynika, że odniesienie do najtańszego środka komunikacji wymagane jest jedynie w razie, gdy policjant nie wykupi biletu miesięcznego lub jednorazowych. Jeżeli zatem policjant przedkłada wykupiony imienny bilet miesięczny w komunikacji kolejowej lub autobusowej (niekoniecznie środkiem najtańszym), należy mu się zwrot kosztów w wysokości udokumentowanej tymże biletem. Jeżeli przedkłada bilety jednorazowe w komunikacji kolejowej lub autobusowej (niekoniecznie środkiem najtańszym) należy się zwrot faktycznie poniesionych kosztów - sumy nominałów biletów. W razie natomiast nieprzedłożenia wykupionego imiennego biletu miesięcznego - należy się ryczałt w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych. Pod pojęciem "ceny najtańszego biletu miesięcznego" należy rozumieć cenę najtańszego imiennego biletu miesięcznego najtańszego przewoźnika na danej trasie biorąc pod uwagę wszystkich przewoźników świadczących usługi przewozowe. Wnioskodawca nie przedłożył imiennego biletu miesięcznego, ani biletów jednorazowych, zwrócił się jedynie o wypłatę ryczałtu. Uwzględniając powołaną regulację i stan faktyczny organ uznał, że wnioskodawcy należy się zwrot kosztów przejazdu wg cen biletu miesięcznego najtańszego przewoźnika na trasie Ł. – A., jakim jest MPK w Ł. (linia 78). Pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] zaskarżone zostało przez J.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że przy określaniu wysokości kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania nie bierze się pod uwagę kryterium dogodności tego dojazdu. Spowodowało to w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że wysokość ryczałtu w zakresie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania skarżącego do miejsca pełnienia przez niego służby ustalono w oparciu o § 1 ust. 2 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia 12 października 2005 roku nr 284/2005 roku, zmienionego decyzją nr 1/2006 z dnia 3 stycznia 2006 roku w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu. Skarżący stwierdził, iż organ administracji przyjął błędne założenie, że kryterium dogodności dojazdu z miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, bierze się pod uwagę wyłącznie w przypadku udokumentowania poniesionych kosztów dojazdów - biletami jednorazowymi bądź miesięcznymi. Kryterium owe nie ma zaś zastosowania w przypadku, gdy policjant domaga się jedynie zwrotu ryczałtu w określonej w decyzji wysokości. Tego rodzaju wykładnia nie znajduje w jego ocenie oparcia w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej (...). Ustęp 2 paragrafu 1 ww. decyzji, mający zastosowanie w niniejszej sprawie, jednoznacznie zawiera odwołanie do ustępu 1, w którym jednym z kryteriów mającym znaczenie przy dokonywaniu zwrotu kosztów dojazdu jest kryterium miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z przywołanym przepisem, miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zdaniem skarżącego skorzystanie z formy rozliczenia poniesionych kosztów dojazdów pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby określonej w § 1 ust. 2 ww. decyzji nie może się odbyć bez uwzględnienia kryterium dogodności dojazdu. Stanowiąca bowiem podstawę zwrotu kosztów dojazdu decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. określa, że wysokość ryczałtu, o którym mowa w ustępie 1 § 1, ustalana jest w oparciu o 1/22 ceny najtańszego imiennego biletu miesięcznego wykupionego na trasie pomiędzy nie jakąkolwiek stacją w miejscowości pełnienia służby, lecz stacją (przystankiem) położoną najbliżej miejsca pełnienia służby a stacją (przystankiem) położoną najbliżej miejsca zamieszkania policjanta. Skoro więc skarżący mieszka w A. przy ulicy A, zaś pełni służbę w Sądzie Okręgowym w Ł., przy B, to oczywistym jest, że wyłącznie połączenie na tej trasie powinno stanowić punkt wyjścia wszelkich ustaleń dokonywanych przez organ administracji w kwestii wysokości ryczałtu określonego w § 1 ust. 2 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji. Tak więc jedynym, a zarazem najtańszym, połączeniem pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącego a miejscem pełnienia służby, pozwalającym również zmieścić się w granicach czasowych zakreślonych w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, jest połączenie obsługiwane przez jednego przewoźnika, którym jest Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Ł. Początkowy przystanek obsługiwany przez wskazanego przewoźnika znajduje się bowiem w Ł. na Dworcu PKS Ł., zaś jednym z przystanków na trasie Ł. – A. jest przystanek przy ulicy A w A. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł., podtrzymując wcześniejsze stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. prawidłowo przyjął, iż sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Stosownie zaś do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa wart. 91-92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Jak widać ustawodawca wyraźnie w cytowanym przepisie nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, o których mowa w art. 93 ust. 1. Wobec powyższego realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie zaś do art. 146 § 1 ww. ustawy sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W myśl zaś § 2 ww. artykułu w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą zachodzą okoliczności wypełniające normę zawartą w cytowanym artykule. Jak już wskazano na wstępie sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uregulowana została w art. 93 § 1 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu, aby policjant mógł domagać się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby musi zajmować lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Wówczas przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zasadnie zatem skarżący podnosi w skardze, iż w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Skoro skarżący mieszka w A. przy ulicy A, zaś pełni służbę w Sądzie Okręgowym w Ł. przy B, i w sprawie niespornie ustalono, że najdogodniejszą trasą dojazdu do miejsca pełnienia służby przez skarżącego jest trasa z przystanku przy ul. A w A. do przystanku na dworcu Ł. w Ł., obsługiwana przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Ł., a czas przejazdu w obie strony nie przekracza dwóch godzin, to wyłącznie ta przesłanka może decydować o zwrocie skarżącemu kosztów przejazdu. Inne warunki nie są bowiem przewidziane przez ustawę o Policji. Nie zawiera ona również delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby szczegółowo regulować tę kwestię. Wskazać w tym miejscu należy, że chcąc w sposób szczegółowy i dokładny ustalić, na jakich zasadach należy policjantom zwracać owe koszty, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wydał w dniu 12 października 2005 r. decyzję Nr 284/2005 w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu, zmienioną następnie decyzją Nr 1/2006 z dnia 3 stycznia 2006 r. Stosownie do § 1 ust. 1 decyzji zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej jest dokonywany na podstawie: a) wykupionego przez policjanta imiennego biletu miesięcznego - do wysokości ceny tego biletu, b) biletów jednorazowych - do wysokości faktycznie poniesionych udokumentowanych kosztów. W przypadku niewykupienia biletów, o których mowa w ust. 1 § 1 decyzji zwrot kosztów dokonywany jest w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby (ust. 2). W ocenie Sądu Komendant Wojewódzki Policji dokonał w rozpoznawanej sprawnie nieuprawnionej wykładni zawężającej prawo skarżącego do zwrotu kosztów dojazdu. Z cytowanych zasad, określonych przecież przez sam organ, nie wynika, by można było abstrahować od definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji – zawężenie takie było zresztą sprzeczne z ustawą. Jeżeli więc skarżący nie przedstawił wykupionych przez siebie biletów jednorazowych, ani tez biletu miesięcznego – należy mu się zwrot kosztów dojazdu w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby, z uwzględnieniem kryterium dogodności dojazdu, przy przyjęciu definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Ocena taka wypływa z analizy przepisów ustawy o Policji, w szczególności rozdziału 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Zarówno art. 93 ust. 1, przyznający funkcjonariuszowi prawo ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, jak i art. 88 ust. 4, zawierający definicję miejscowości pobliskiej, umieszczone są w tym właśnie rozdziale 8 ustawy, co w sposób oczywisty stanowi o ich funkcjonalnym powiązaniu. Nieprawidłowo zatem organ w przypadku przedstawienia przez funkcjonariuszy biletów miesięcznych bądź jednorazowych łączy uprawnienie wynikające z art. 93 ust. 1 z definicją z art. 88 ust. 4, w innych zaś okolicznościach (nieprzedstawienie biletów) związku tego odmawia. Na marginesie dodać również należy, iż poważne wątpliwości Sądu wzbudził fakt wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. decyzji Nr [...], zmienionej następnie decyzją Nr [...]. Sąd nie dopatrzył się bowiem w przepisach ustawy o Policji, ani w przepisach wykonawczych do niej, żadnego przepisu delegacyjnego, na podstawie którego decyzje te zostały wydane. Delegacji takiej nie zawiera przede wszystkim art. 93 ustawy o Policji, regulujący kwestie zwrotu kosztów dojazdu. W ocenie Sądu podstawy takiej nie stanowi również, powołane przez pełnomocnika organu w piśmie z dnia 29 października 2007 r., zarządzenie nr 1144 Komendanta Głównego Policji z dnia 2 listopada 2004 r. w sprawie metod i form wykonywania w Policji zadań w zakresie legislacji pomocy prawnej i informacji prawnej (Uz.Urz.KGP Nr 21, poz. 131 ze zm.), wydane na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W myśl § 1 ust. 1 tego aktu zarządzenie określa metody i formy opracowania, opiniowania, ogłaszania i ewidencji zarządzeń i innych aktów normatywnych oraz wytycznych decyzji i porozumień, a także metody i formy wykonywania pomocy prawnej oraz informacji prawnej w Policji. Jedną z tych metod i form są decyzje organów policji, które stosownie do § 6 są aktami kierowania, wydawanymi przez kierowników jednostek organizacyjnych Policji w celu określenia zadań służbowych podległych jednostek i komórek organizacyjnych tych jednostek. Tak więc zarządzenie Komendanta Głównego Policji Nr 1144 uprawnia jedynie organy Policji do wydawania m.in. decyzji w celu określenia zadań służbowych podległych jednostek. Decyzje takie muszą mieć jednak materialno-prawną podstawę. Tymczasem pełnomocnik organu, w piśmie z dnia 29 października 2007 r., wskazał, iż podstawą wydania decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Nr [...] w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu, jest jedynie zarządzenie Komendanta Głównego Policji Nr 1144, które ustala wyłącznie formę określenia zadań dla podległych jednostek, bez wskazania podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się przepisami ustawy o Policji, w szczególności art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4, uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. odmówił skarżącemu uznania kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej w wysokości 122 zł niezgodnie z ww. przepisami. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej czynności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. L.F.