II SA/Gl 257/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Protokolant Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi J. C., R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz skarżących kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o gospodarce nieruchomościami) oraz uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] r. Nr [...] wymierzono J. i R. małżonkom C. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł płatną na rzecz Gminy B. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] karta mapy [...], obręb B., o powierzchni [...] m2, w związku z utwardzeniem drogi tj. ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. i R. małżonkowie C. są współwłaścicielami działki nr [...], której wartość wzrosła o kwotę [...] zł w związku z utwardzeniem ulicy [...] przy której działka ta jest położona. Wzrost ten został ustalony w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez [...] w L. Zgodnie zaś z obowiązującą uchwałą Rady Gminy w B. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50 % wzrostu wartości. W odwołaniu od tej decyzji R. C. uznał ją za krzywdzącą i opartą na operacie szacunkowym w którym "zauważył" wiele błędów rzeczowych mających "podłoże korupcyjne". Świadczy o tym przyjęta w tym operacie zaniżona wartość jego nieruchomości przed utwardzeniem drogi, a to w sytuacji gdy ten sam rzeczoznawca wycenił w [...] r. działkę gminną położoną przy tej samej ulicy i przed jej utwardzeniem na [...] zł za m2. Podniósł też odwołujący się, że w okresie 8 lat wpłacił na rzecz inwestycji gminnych (dróg i kanalizacji) kwotę [...] zł. Jego zdaniem wartość nieruchomości po utwardzeniu drogi nie tylko nie wzrosła a uległa obniżeniu. Po wykonaniu powierzchni asfaltowej ograniczono bowiem swobodę wjazdu na działkę gdyż wykonano "głęboki drenaż nawierzchniowy oraz nie wykonano utwardzeń wjazdowych". Do odwołania R. C. dołączył sporządzony na jego zlecenie w [...] r. operat szacunkowy autorstwa mgr inż. J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymało orzeczenie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść przepisów ustawy stwierdził, że naliczenie kwestionowanej opłaty jest z tymi przepisami zgodne. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 148 ust. 4 ustawy na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się jedynie wartość świadczeń poniesionych przez obciążonego na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej z którymi dana opłata jest związana. Nie zostało zaś wykazane aby małżonkowie C. dokonali wpłat na konto Komitetu Budowy ulicy [...] w B. W skardze do sądu administracyjnego J. i R. małżonkowie C. wnieśli o uchylenie w całości omawianej wyżej decyzji SKO w C. oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 143 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powtórzyli też zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Wnieśli o "analizę słuszności wydania zaskarżonej decyzji SKO". Dodatkowo podnieśli, że na własny koszt zlecili sporządzenie operatu szacunkowego, "który przedstawia obraz sprawy w zupełnie innym świetle". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Na rozprawie sądowej w dniu 25 października 2007 r. skarżący dodatkowo zarzucił, że w [...] r. wpłacił [...] zł na rzecz Społecznego Komitetu Budowy ulicy N. Podniósł, że przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu na którego operacie oparto zaskarżoną decyzję było prowadzone postępowanie karne w związku ze sporządzeniem przez niego innych operatów szacunkowych. Zarzucił nadto, że opłatą adiacencką nie obciążono innych właścicieli nieruchomości przy ul. N., do których posesji wykonano dodatkowo utwardzone zjazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie może albowiem została wydana zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1220 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można odeprzeć też zarzutu skarżących o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 143 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 145 tej ustawy opłata adiacencka może być ustalona przez wójta po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy przy tym przyjąć, że nie chodzi o jakąkolwiek możliwość do korzystania z drogi ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Droga powinna być zatem wybudowana nie tylko legalnie tj. w oparciu o pozwolenie na budowę (przepis mówi bowiem wyraźnie o wybudowaniu drogi a do tego wymagane jest pozwolenie na budowę, a to zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) ale też co do zasady zgodnie z tym pozwoleniem (pomijając przypadki zalegalizowanych odstępstw). Dlatego też o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi w rozumieniu tego przepisu ustawy można mówić dopiero po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania (pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). W powyższym zakresie sprawa nie została w ogóle wyjaśniona i ustaleń w tej materii nie można poczynić w oparciu o przedstawione sądowi akta postępowania administracyjnego. Okoliczności te wymagały zaś wyjaśnienia gdy zważy się, że skarżący już w odwołaniu twierdził, że nie wybudowano utwardzonego zjazdu z wyasfaltowanej drogi na jego działkę, co utrudnia korzystanie z drogi i w konsekwencji nie tylko nie zwiększyło wartości działki ale wartość tę obniżyło. Nad tą okolicznością z naruszeniem treści art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa SKO przeszło zaś do porządku. Należało natomiast wyjaśnić czy istotnie jak twierdzą skarżący wykonanie tego zjazdu wchodziło w zakres robót budowlanych objętych budową drogi. W tym zakresie skarżący powołał się dodatkowo w czasie rozprawy sądowej na ogłoszenie o zamówieniu na roboty budowlane obejmujące m.in. budowę ulicy N. (które w kserokopii dołączono do akt sądowych – k. 27-28), zgodnie z którym roboty te miały obejmować również wykonanie zjazdów indywidualnych. Podał też, że zjazdy takie zostały wykonane na inne posesje przy tej ulicy. Jakkolwiek dokument ten nie może przesądzać o faktycznym zakresie robót objętych pozwoleniem na budowę to uprawdopodabnia twierdzenie skarżących, że taki zjazd powinien być wykonany również na ich nieruchomości. Kwestia ta wymagała zatem wyjaśnienia, gdyż ma zdaniem Sądu istotne znaczenie dla ustalenia czy stworzono skarżącym warunki do korzystania z wybudowanej drogi. W orzecznictwie przeważa bowiem pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę również akceptuje, że opłata adiacencka może zostać wymierzona dopiero po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05, LEX nr 194020). Należy przy tym podnieść, że w świetle treści art. 4 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) nie może ulegać wątpliwości, że doszło do wybudowania drogi ulicy N. w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć też na uwadze, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Wobec powyższego należało przyjąć, że w dotychczasowym postępowaniu nie została wyjaśniona należycie kwestia stworzenia warunków do korzystania przez skarżących z wybudowanej ulicy N. w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkująca możliwość ustalenia i obciążenia opłatą adiacencką. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić czy budowa ulicy N. obejmowała również wykonanie zjazdów na nieruchomości przy tej ulicy, w tym na działkę skarżących nr [...] , a jeżeli nie to dlaczego. Jeżeli obejmowała wykonanie zjazdu na tę działkę to czy został on wykonany – jeżeli zaś nie to dlaczego. Następnie należy ustalić czy budowa tej ulicy została w całości zakończona i kiedy. Pozwoli to na ustalenie czy istotnie zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej (przez co jak wyżej podniesiono należy rozumieć również odbudowę i przebudowę) ulicy w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W nawiązaniu do dalszych zarzutów skarżących to nie zasługują one zdaniem Sądu na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle treści tego przepisu nie podlegały zatem zaliczeniu na rzecz spornej opłaty adiacenckiej dokonane przez skarżącego dobrowolne wpłaty na rzecz Gminy gdy nie zostało wykazane, że zostały one zrealizowane na rzecz budowy ulicy N. W świetle treści art. 145 ust. 1 omawianej ustawy nie mogła mieć normatywnego znaczenia podnoszona przez skarżących okoliczność, że tylko oni zostali obciążeni opłatą adiacencką. Kompetencja do orzekania w tym zakresie nie została bowiem w odniesieniu do organu I instancji podważona. Nie mogła mieć też istotnego wpływu na wynik sprawy okoliczność, że skarżący nie zostali powiadomieni o zakończeniu budowy ulicy N. Obowiązek taki nie wynika zresztą zdaniem Sądu z obowiązujących przepisów. Gdyby przyjąć, że istotnie zostały stworzone warunki do korzystania przez skarżących z wybudowanej ulicy N., to nie zasługiwałyby też zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzuty skarżących co do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Została ona bowiem zdaniem Sądu ustalona w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego K. D. sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. przepisami Rozdziału 1 Działu IV ustawy (w zw. z art. 7 i art. 146) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Zdaniem Sądu wartość dowodowa tego operatu nie została przez skarżących podważona. Wycena została wykonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównania parami. Skarżący nie wykazali a nawet nie podnosili aby przyjęte przez biegłego w tym operacie transakcje nie miały miejsca lub, że dotyczyły one nieruchomości o innych cechach wpływających na poziom cen, niż nieruchomość skarżących. Wyceny zawartej w tym operacie nie może podważać też zdaniem Sądu treść operatu sporządzonego na zlecenie skarżących przez mgr inż. J. P. Należy bowiem zważyć, że operat ten dotyczył łącznie dwóch działek skarżących tj. również działki nr [...] i cena działek po wybudowaniu ulicy N. została wyliczona inną metodą, bo metodą korygowania ceny średniej. Z operatu tego nie wynika też w jaki sposób, w oparciu o jakie dane i jaką metodą została wyliczona wartość działek skarżących przed wybudowaniem ulicy N. Wyceny działki skarżących dokonanej przez K. D. nie może też dyskredytować zdaniem Sądu wycena dokonana przez tego biegłego w operacie szacunkowym z [...] r. w odniesieniu do działki Gminy nr [...], a to w sytuacji gdy dotyczyła ona działki o innej wielkości (o powierzchni [...] m2), mającej przy tym z dwóch stron dostęp do drogi publicznej (jako działka narożna). Nie zostało też wykazane aby operat na użytek niniejszego postępowania został sporządzony przez K. D. w wyniku przestępstwa, względnie aby został oparty na fałszywych okoliczności faktycznych. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku, na podstawie art. 209 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.