II SA/Sz 340/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sedzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi R. O. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania nagrody rocznej uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] Nr [...]. Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, przyznał R. O. nagrodę roczną za 2006 r. w wysokości 80 % jednomiesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu wskazano, że obniżenie nagrody spowodowane było otrzymaniem przez stronę negatywnej opinii służbowej, zgodnie bowiem z przepisem § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, mającym zastosowanie w sprawie z mocy art. 5 ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, nagrodę roczną obniża się o 20 – 50 % w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, stwierdzonego w opinii służbowej. R. O. w odwołaniu od powołanej decyzji zarzucił następujące naruszenia: - prawa materialnego: - poprzez przyjęcie, że Komendant Miejski Policji w S. był właściwym do wydania przedmiotowego rozkazu personalnego we wskazanej sprawie, - poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, polegającą na przyjęciu, że wystarczającą przesłanką do obniżenia wysokości nagrody rocznej jest wydanie opinii o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych, - poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o Policji, przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, - poprzez bezprawne wykorzystanie instytucji opiniowania oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg w celu innym niż ten do jakich zostały one ustanowione. - przepisów postępowania: - poprzez nieuwzględnienie treści art. 10 K.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie oraz jej pełnomocnikowi, ustanowionemu w dniu 11 maja 2006 r., udziału w postępowaniu, - poprzez nieuwzględnienie art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie właściwej podstawy prawnej i uzasadnienia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał na brak podstaw do ich uwzględnienia. W jego ocenie organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów powołanego w odwołaniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego dwukrotnej egzekucji skutków wydarzeń z 2005 r., organ odwoławczy podkreślił, że nagroda za rok 2005 r. została obniżona na innej podstawie prawnej niż nagroda za 2006 r. Organ odwoławczy nie stwierdził również w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 10 i art. 107 § 3 K.p.a. R. O. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie, względnie stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu oraz poprzedzającemu go rozkazowi personalnemu naruszenie: - przepisów o właściwości poprzez przyjęcie, że Komendant Miejski Policji w S. był właściwym do wydania rozkazu personalnego o obniżeniu nagrody rocznej oraz poprzez przyjęcie, że Komendant Wojewódzki Policji w S. nie powinien zostać wyłączony od załatwienia sprawy, - przepisów postępowania, tj. art. 134 w związku z art. 138 K.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w zakresie właściwej podstawy prawnej i uzasadnienia oraz art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący przez organ odwoławczy wszystkich wskazanych i podniesionych przez stronę naruszeń organu pierwszej instancji, - przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie nieprawidłowej i zbyt wąskiej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg. Ponadto, skarżący zarzucił organom orzekającym w sprawie naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania oraz uniemożliwienie mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również niezapewnienie udziału w postępowaniu jego pełnomocnikowi. Skarżący wskazał, że już w dniu 11 maja 2006 r. ustanowił pełnomocnika we wszelkich sprawach administracyjnych prowadzonych wobec niego przez organy Policji. Pomimo tego nie został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i nie umożliwiono mu zapoznania się z materiałem dowodowym i aktami sprawy, jak również nie doręczono mu decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, organ odwoławczy przyznał rację R. O., jednakże, zdaniem organu, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nadto, organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby skarżący ustanowił pełnomocnika w niniejszej sprawie. Zdaniem organu niedołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa, a jedynie zawiadomienie organu o tym, że we wszystkich sprawach dotyczących strony reprezentować będzie ją określona osoba, powoduje, że nie można uznać za skuteczne udzielenie pełnomocnictwa przez skarżącego, a tym samym nie można uznać za trafny pogląd skarżącego, jakoby decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego. W ocenie organu odwoławczego chybiony jest także zarzut dotyczący braku właściwości organu orzekającego w niniejszej sprawie w pierwszej instancji oraz zarzut niewyłączenia organu drugiej instancji od udziału w postępowaniu. W dniu 17 października 2007 r. na rozprawie skarżący złożył na piśmie oświadczenie, w którym podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze. Skarżący wskazał w nim ponadto, że negatywna opinia służbowa, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję, została wydana z naruszeniem procedury określonej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Powyższe naruszenia polegały na wydaniu opinii przez osobę do tego nieuprawnioną, dopuszczenie do obrotu prawnego opinii służbowej bez wszystkich załączników lub z wadliwymi załącznikami, niedoręczeniu skarżącemu jednej z ocen okresowych oraz uchybieniu terminowi do wydania decyzji w sprawie odwołania od opinii. W odniesieniu do kwestii niezapewnienia ustanowionemu przez skarżącego pełnomocnikowi udziału w postępowaniu administracyjnym, skarżący powołał się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 281/07, w sprawie ze skargi R. O. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] w przedmiocie dodatku służbowego, w której pełnomocnik organu w identyczny sposób uzasadniał odstąpienie o zapewnienia skarżącemu i jego pełnomocnikowi udziału, a która to sprawa zakończona została uchyleniem przez Sąd decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek tylko niektóre z podniesionych w niej zarzutów zostały uwzględnione. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej określonej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach (przedmiotowych i podmiotowych) danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd zobowiązany jest dostrzec i uwzględnić naruszenia prawa nie podnoszone przez skarżącego. Sąd nie ma też obowiązku uwzględniać każdego pisma i wniosku strony, które nie jest złożone w formie i w sposób przewidziany przepisami procedury sądowej. Chodzi w szczególności o pisma i dokumenty składane po zamknięciu rozprawy, a więc wtedy, gdy nie istnieje już możliwość wydania przez sąd postanowienia dowodowego w trybie przewidzianym w art. 106 § 3-5 P.p.s.a., a jednocześnie nie zachodzą przesłanki uzasadniające otwarcie na nowo już zamkniętej rozprawy. Dlatego w niniejszej rozprawie należało pominąć złożone przez skarżącego w dniu 19 października 2007 r. (po rozprawie w tzw. terminie publikacyjnym) oświadczenie i kserokopie pisma Komendanta Miejskiego Policji w S. Zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym określony został przez ustawodawcę bardzo wąsko, gdyż przepis art. 106 §3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza możliwość przeprowadzenia, z urzędu lub na wniosek strony, dowodu uzupełniającego z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedłożone przez skarżącego po zamknięciu rozprawy oświadczenie i pismo nie były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy a zatem nie zaistniała również potrzeba otwarcia zamkniętej rozprawy celem ewentualnego przeprowadzenia z nich dowodu lub wydania innego postanowienia dowodowego. Co do zasady, sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzona jest według stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji i dlatego między innymi sąd pozbawiony jest możliwości czynienia ustaleń własnych. Analiza zabranego przez organy orzekające w sprawie materiału dokonana w kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wywodów skargi doprowadziła do stwierdzenia, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 10 §1 Kpa poprzez ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 110 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi mogą być przyznane nagrody roczne, nagrody uznaniowe w formie pieniężnej lub rzeczowej i zapomogi. Zasady przyznawania policjantom tych nagród określa wydane na podstawie upoważnienia z art. 110 ust. 2 ustawy o policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.). Rozporządzenie to określa nie tylko warunki przyznania nagrody rocznej i podstawę ustalenia jej wysokości, ale także wskazuje między innymi kiedy nagrodę tę obniża się (§4) oraz kiedy nagroda roczna policjantowi nie przysługuje (§5). Postępowanie w przedmiocie przyznania nagrody rocznej, jej obniżenia lub odmowy przyznania nagrody rocznej kończy się wydaniem decyzji, od której służy odwołanie do wyższego przełożonego (§9). Jest to więc postępowanie administracyjne, do którego - w zakresie nieuregulowanym ustawą o Policji oraz przepisami wskazanego rozporządzenia - zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wobec której z urzędu wszczęto postępowanie w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej powinna być zawiadomiona o wszczęciu tego postępowania (art.61 § 4 Kpa), jak również powinna być zawiadomiona o okolicznościach, których dotyczy art. 10 §1 Kpa. Uchylenie się przez organ I instancji od tych obowiązków w niniejszej sprawie naruszyło prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i pozbawiło go możliwości obrony swoich praw, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienie polegające na nie zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania doprowadziło do kolejnego naruszenia, którym było pozbawienie skarżącego możliwości ustanowienia w tej sprawie pełnomocnika. W myśl art. 32 Kpa, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 §1 Kpa). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 §2 Kpa), zaś pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 §3 Kpa). Skarżący, jak wynika to z nadesłanej na zarządzenie sądu (karta 9 akt sądowych) kserokopii pisma z dnia 11 maja 2006 r., złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. drogą służbową zawiadomienie o ustanowieniu adresu do korespondencji oraz o ustanowieniu swej żony pełnomocnikiem "we wszystkich sprawach administracyjnych, w tym osobowych i finansowych" między nim a organami Policji. Nie można bez zastrzeżeń podzielić interpretacji przepisów Kpa w przedmiocie sposobu złożenia pełnomocnictwa, zawartej w uzasadnieniu wydanego w innym przedmiocie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt IISA/SZ281/07, na który to wyrok powołuje się skarżący. Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa bowiem, że skoro przepis art. 33 §3 Kpa stanowi, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, to niewątpliwie złożenie pełnomocnictwa powinno nastąpić do akt konkretnej sprawy a nie do jakichkolwiek akt (na przykład akt personalnych). Z drugiej jednak strony, nie można też podzielić argumentacji organu, że pominięcie w niniejszej sprawie wyżej opisanego oświadczenia skarżącego o ustanowieniu pełnomocnika, z uwagi na to, że było zawarte w piśmie adresowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. i nie zostało złożone do konkretnej sprawy nie naruszało prawa. Wszak nieprawidłowe złożenie pełnomocnictwa lub wątpliwości co do treści omawianego pisma nie zwalniały jego adresata od pouczenia strony o obowiązku złożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy. Taka powinność organów administracji publicznej wynika z wyrażonej w art. 9 Kpa ogólnej zasady informowania stron. Mieć trzeba na uwadze i to, że skarżący nie miał możliwości w niniejszej sprawie prawidłowego ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji, skoro nie został powiadomiony o jego wszczęciu. Tym samym pozbawiono skarżącego możliwości zarówno osobistej obrony swych praw i interesów jak i skorzystania z pomocy pełnomocnika, a w konsekwencji podnoszenia zarzutów merytorycznych. W tych okolicznościach, wbrew wywodom odpowiedzi na skargę, naruszenie art. 10 § 1 Kpa oraz art. 61 § 4 uznać trzeba w kontrolowanej sprawie za naruszenie istotne i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., co powinny mieć na uwadze organy ponownie rozpatrując sprawę. Chybione natomiast okazały się pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z okoliczności, że osoba sprawująca funkcję monokratycznego organu administracji publicznej, w innych sprawach indywidualnych tej samej strony wydawała dla niej niekorzystne decyzje, a także była podmiotem skarg składanych drogą służbową przez stronę - nie wynika przesłanka do wyłączenia jej od rozpoznania sprawy. Przepisy o wyłączeniu pracownika oraz organu (art. 24-25) nie przewidują- jako przesłanki wyłączenia - występującego u strony subiektywnego poczucia braku obiektywizmu. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów o właściwości organów, skoro skarżący w dacie orzekania pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w S., a Komendant Miejski Policji w S. z mocy § 9 wskazanego wyżej rozporządzenia był organem właściwym w I instancji do wydania decyzji w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej. Reasumując powyższe, z powodu wyżej stwierdzonych istotnych naruszeń przepisów prawa procesowego , należało- nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia- orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 P.p.s.a.