II OSK 206/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 278/07 w sprawie ze skargi A. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Po 278/07, w sprawie ze skargi A. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego uchylił zaskarżone postanowienie, rozstrzygnął o kosztach postępowania oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wójt Gminy Dopiewo pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. i art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zawiadomił A. U. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z 24 lutego 2006 r. i zbyciem działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]położonych w miejscowości S. przy ul. [...]. Równocześnie organ poinformował, że ze względu na pojawiające się różnice dotyczące interpretacji art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wstrzymuje się postępowanie w sprawie. A. U. wniósł "zażalenie na postanowienie Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] stycznia 2007 r. zawieszające postępowanie w sprawie pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 lutego 2006 r. i zbyciem przedmiotowych działek". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, rozpatrując powyższe zażalenie, postanowieniem z [...] marca 2007 r. w oparciu o przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji. W niniejszej sprawie nie doszło jednak do wydania rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Zawiadomienie, na które zażalił się A. U. jest czynnością organu administracyjnego, które wszczyna postępowanie, nie zaś postanowieniem, które je kończy w danej instancji i które rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Po 278/07, stwierdził, że skarga A. U. na powyższe postanowienie, okazała się uzasadniona i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, iż rozpoznawane zażalenie nie dotyczyło zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz zawieszenia postępowania. Z treści zażalenia wynikało jednoznacznie, że jako przedmiot zaskarżenia strona wskazała postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z art. 141 § 1 K.p.a., była ocena czy postanowienie takie rzeczywiście zostało wydane. Sąd podzielił racje skarżącego, iż zawarta w piśmie Wójta Gminy Dopiewo z dnia [...] stycznia 2007 r. informacja "wstrzymuje się postępowanie w sprawie" jest w istocie orzeczeniem odpowiadającym co do istoty instytucji zawieszenia uregulowanej w rozdziale 6 K.p.a. Z treści jej bowiem wynika, że organ przerywa tok postępowania administracyjnego wszczęty tym samym pismem i zawiadamia o zaniechaniu dalszych czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji użycie słowa "wstrzymuje" zamiast "zawiesza" nie może zmienić kwalifikacji zaprezentowanego przez organ stanowiska. Zdaniem Sądu pisma zawierające rozstrzygnięcia w kwestii załatwianej w drodze postanowienia są tym postanowieniem, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej przepisami art.123-126 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako postanowienia. Sąd wskazał, że jeżeli przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdzi, że zawarte w piśmie z [...] stycznia 2007 r. sformułowanie "wstrzymuje się postępowanie w sprawie" zarówno co do treści jak i formy odpowiada pojęciu postanowienia z art. 123 K.p.a., to jego obowiązkiem będzie rozpoznanie zażalenia złożonego przez skarżącego w oparciu o przepis art. 141 K.p.a. Badając dopuszczalność zawieszenia postępowania w przypadku jeżeli okaże się, że rzeczywiście zapadło postanowienie w tym przedmiocie, organ drugiej instancji winien mieć na uwadze przepis art. 97 § 1 K.p.a. opisujący sytuacje dopuszczające zawieszenie postępowania oraz art. 124 K.p.a. regulujący dalsze wymogi omawianego orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowienia Kolegium mimo braku naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie dostarcza Kolegium wskazówek, co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie Sądu popiera twierdzenie, że przedmiotowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest postanowieniem o zawieszeniu postępowania, skoro zaś nie posiada żadnych atrybutów postanowienia, nie odpowiada ono warunkom określonym w Kpa i jako wadliwe podlega zaskarżeniu, w konsekwencji zaś uchyleniu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną rozumowanie takie jest nielogiczne i jest konsekwencją błędnego założenia, bowiem czynność prawna nie posiadająca żadnych elementów ją kwalifikujących ani pod względem formy, ani treści, a ponadto, pozbawiona uzasadnienia określającego powody określonego rozstrzygnięcia, również pouczenia o środkach zaskarżenia nie może być za taką uznana. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują ponadto by podjęto w tej materii inne postanowienie, w tym o zawieszeniu postępowania, podlegające zaskarżeniu. To strona mylnie zinterpretowała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które jest czynnością materialno-techniczną uznając je za postanowienie. W ocenie Kolegium istotnym bowiem elementem postanowienia o zawieszeniu postępowania jest wskazanie okresu na jaki następuje zablokowanie postępowania, zaś zdanie o wstrzymaniu postępowania miało raczej cechy informacji o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a., stronie w tym przypadku służyłoby zażalenie na bezczynność organu. Okolicznością przemawiająca przeciwko uznaniu przedmiotowego pisma jako postanowienia jest również fakt, iż doręczenie zawiadomienia jest czynnością inicjującą postępowanie w sprawie i trudno przyjąć, że mogłaby być równocześnie jej przeciwieństwem skutkującym zawieszeniem postępowania. Kolegium wskazało na brak konsekwencji w stanowisku Sądu. Wyrok musi bowiem wyrażać zdanie Sądu w sposób kategoryczny i rozstrzygający. W niniejszej sprawie natomiast Sąd zdaje się z jednej strony przesądzać o tym, że rozpatrywane zawiadomienie jest postanowieniem o zawieszeniu postępowania, równocześnie zaś z drugiej, zaleca Kolegium przy powtórnym rozpatrzeniu zażalenia skarżącego dokonania oceny istoty przedmiotowego pisma procesowego i to w trybie "gdyby okazało się". Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego. Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu I instancji uchylającego zaskarżone postanowienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, którą oparto na zarzucie z art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 sporządzenia wadliwego uzasadnienia wyroku, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zgłoszonych zarzutów. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Wójt Gminy Dopiewo na podstawie art. 61 § 4 oraz art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) zawiadomił A. U. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] lutego 2006 r. i zbyciem działek nr [...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości S. przy ul. [...]. Równocześnie Urząd Gminy poinformował, że ze względu na różnice w interpretacji art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wstrzymuje się postępowanie w sprawie. Złożone od powyższego zawiadomienia przez adresata A. U. zażalenie organ odwoławczy SKO w Poznaniu uznał za niedopuszczalne. Organ ten uznał, iż zawiadomienie przedmiotowe nie stanowi żadnego aktu rozstrzygnięcia organu podlegającego zażaleniu. Zawiadomienie przedmiotowe jest czynnością organu administracji, które wszczyna postępowanie a nie postanowieniem, które rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony i kończy postępowanie w danej instancji. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni zasadne. Żadną miarą nie można podzielić oceny Sądu pierwszej instancji, że zawiadomienie o przytoczonej wyżej treści – w części dotyczącej informacji, iż "wstrzymuje się postępowanie w sprawie" jest w istocie orzeczeniem odpowiadającym instytucji zawieszenia, uregulowanej w Rozdziale 6 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając niedopuszczalność zażalenia jednoznacznie określiło jaki charakter miało "zawiadomienie" skierowane do A. U. a tym samym wykluczyło by zostało wydane postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, na które służy stronie zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.). Podkreślić trzeba, że pismo Urzędu Gminy stanowiące zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego pochodzi od organu, którego działanie i czynności regulowane są przepisami prawnymi Kodeksu postępowania administracyjnego. Także instytucja prawna, jaką jest zawieszenie postępowania znajduje samodzielne uregulowanie w przepisach art. 97-102 K.p.a. W rozdziale tym nie występuje zamienne określenie "zawieszenie postępowania" pojęciem wstrzymanie postępowania. Rozszerzająca interpretacja tej instytucji prawnej oparta na domniemaniu, iż zamierzeniem organu zawiadamiającego o wszczęciu postępowania administracyjnego było także wydanie postanowienia o jego zawieszeniu, jak to przyjął Sąd I instancji było nieuprawnione. Chociaż Sąd ten podkreślił, że w świetle orzecznictwa NSA o istocie aktu winna przesądzać jego treść a nie forma – to stwierdzić należy, iż przyjęta interpretacja przez Sąd zasadzie tej przeczy. Nie można postawić znaku równości pojęć prawnych "zawieszenie postępowania" a wstrzymanie postępowania – co wynika z zajętego stanowiska Sądu I instancji. Należy zauważyć, że oprócz elementów, które Sąd przytoczył jako niezbędne do zakwalifikowania rozstrzygnięcia jako postanowienia – przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na "treść zawartą w piśmie", a świadczącą o rzeczywistej woli organu, co do charakteru pisma i roli jaką ma ono spełnić. W zawiadomieniu przedmiotowym o wszczęciu postępowania administracyjnego Wójt Gminy, po informacji o tym, że wstrzymuje się postępowanie w sprawie nie wskazał żadnej podstawy prawnej i nie pouczył o służącym środku zaskarżenia w postaci zażalenia – co byłoby niezbędne gdyby miał na myśli zastosowanie instytucji zawieszenia wszczętego postępowania. Dalej pismo to zawiera dywagacje organu na temat zasad ustalenia opłaty planistycznej, a na zakończenie informację o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni z aktami i możliwości składania wniosków oraz zastrzeżeń. Pismo o takiej treści żadną miarą, w części informującej o "wstrzymaniu postępowania w sprawie", nie może być uznane za postanowienie o zawieszeniu postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to tylko kolejna informacja organu "po informacji o wszczęciu postępowania", że "wstrzymuje się od rozpoznania sprawy". W świetle powyższych rozważań wykluczających możliwość zakwalifikowania pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego jako pisma zawierającego postanowienie o zawieszeniu postępowania, na które służy zażalenie strony, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej skutkującą jej uwzględnienie. Skoro organ dokonał w swym uzasadnieniu oceny prawnej, że w sprawie niniejszej "nie wydano postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, to Sąd pierwszej instancji niezasadnie zalecił organowi dokonanie ponownej oceny w tym przedmiocie, a równocześnie na wstępie swych rozważań wyraził pogląd zgodny ze stanowiskiem skarżącego U. o zastosowaniu instytucji zawieszenia postępowania. W podsumowaniu rozważań powyższych stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej podważyły stanowisko Sądu I instancji. Z mocy art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.