I OSK 328/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 19/07 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi oddala skargę kasacyjną. Starosta Chrzanowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), cofnął Z. T. uprawnienia kat. A i B do kierowania pojazdami silnikowymi. Szczegółowo wyjaśniono stronie przesłanki, którymi kierował się Starosta wydając decyzję o skierowaniu na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Starosty bezsporne jest to, że skarżący nie poddał się badaniu lekarskiemu, na które został prawidłowo skierowany. Strona została również poinformowana, że w razie niepoddania się tym badaniom, Starosta wyda decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, Z. T. zarzucił Staroście, że wydając decyzję nie wskazał wypadku spowodowanego przez stronę, co dopiero mogłoby usprawiedliwić decyzję. Decyzja ta narusza Konstytucję RP, Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz ustawę o ochronie danych osobowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr Kol. Odw. [...], działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje Starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3-5 (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ Prawa o ruchu drogowym). Wcześniejsze decyzje wydane na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym przez Starostę Chrzanowskiego w dniu [...] listopada 2003 r. nr [...] i przez Kolegium w dniu [...] lutego 2004 r., nr Kol. Odw. [...], o skierowaniu na badania lekarskie nie zostały wykonane przez Z. T. W złożonych pismach (z dnia 18 i 19 maja 2005 r.) strona nie kwestionuje samego faktu niestawienia się na badania. Niepoddanie się badaniom lekarskim powoduje, że organ ma obowiązek cofnięcia uprawnień kategorii A i B do kierowania pojazdami silnikowymi (art. 140 Prawa o ruchu drogowym). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Z. T. ponowił swą argumentację, przedstawioną uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 7 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 19/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2005 r. nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień pojazdami silnikowymi, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na ustalenia stanu faktycznego, którego ustalenie skarżący nie kwestionuje. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że skarżący nie wykonał ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2004 r. nr Kol. Odw. [...] o skierowaniu Z. T. na badania lekarskie, mające ustalić czy nie ma przeciwwskazań zdrowotnych dla prowadzenia pojazdów silnikowych w ruchu drogowym. Decyzją tą Kolegium utrzymało w drugiej instancji decyzję Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] o tej samej treści. Braku poddania się owym badaniom lekarskim skarżący absolutnie nie przeczy, wręcz przeciwnie, wszystkie swe wywody w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, a następnie – postępowania sądowego – koncentruje na wskazaniu powodów, dla których tym badaniom się nie poddał. Prawidłowo organy obu instancji dokonały subsumcji tych faktów do hipotezy normy zapisanej w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu rogowym. W tym przypadku prawo nie wymaga dokonywania innych ustaleń faktycznych, ani nie zezwala, aby na wynik postępowania rzutowały inne okoliczności faktyczne, w szczególności – wskazywana przez skarżącego historia korzystania przez niego z prawa jazdy czy – potrzeby życiowe, jakie zaspokaja korzystając z owego uprawnienia. Organy prawidłowo wywiodły, że spełnienie przesłanek faktycznych opisanych ogólnie w hipotezie normy prawnej, bezwzględnie zobowiązuje organy do zastosowania dyspozycji tejże normy poprzez wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Skoro przepis mówi o tym, że w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu, Starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym – to znaczy, że wydanie zaskarżonej decyzji nie było pozostawione swobodnemu uznaniu Starosty (w pierwszej instancji) i Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w drugiej instancji). Prawo przedmiotowe nie różnicuje skutków niewykonania nakazu poddania się badaniom lekarskim nakazanym z powodu uzasadnionego przypuszczenia, że stan zdrowia kierowcy stanowi przeciwwskazanie kierowania przezeń pojazdami w ruchu drogowym. Sąd wywodził, że ratio legis tak jednoznacznego, niedoznającego wyjątków, rozwiązania ustawowego uregulowania jest łatwo dostrzegalne i trudne do zakwestionowania: nadrzędną wartością prawną jest w tym zakresie bezpieczeństwo kierowcy oraz pozostałych uczestników ruchu drogowego. Jest to dyrektywa nadrzędna w zestawieniu z indywidualnymi potrzebami zaspokajanymi ewentualnie przez stronę przy pomocy samochodu. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ Prawa o ruchu drogowym). W tym postępowaniu Sąd nie dokonuje ponownej oceny postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2004 r., nr Kol. Odw. [...] wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania Z. T. na badania lekarskie. Z tego też powodu nie mogły wpłynąć na oceną zgodności z prawem decyzji będących przedmiotem postępowania sądowego, zarzuty i argumenty należące do wspomnianego, ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, w tym także – tryb sfinansowania wspomnianych badań lekarskich. Z prawnego punktu widzenia (rozstrzygającego dla wyniku postępowania sądowoadministracyjnego) oznacza to, że zarzuty te mogły być rozpatrywane w toku postępowania poprzedzającego wydanie przez Starostę Chrzanowskiego decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] oraz przez Kolegium decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. nr Kol. Odw. [...]. Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja, organy prawidłowo ograniczyły się do stwierdzenia, że: 1) decyzja o skierowaniu na badania była ostateczna, 2) Z. T. tym badaniom nie poddał się, a w konkluzji, 3) należy cofnąć stronie prawo do kierowania pojazdami silnikowymi w ruchu rogowym. Punktem wyjścia dla postępowania poprzedzającego cofnięcie uprawnienia w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ Prawa o ruchu drogowym było ustalenie faktyczne, że strona nie poddała się badaniom lekarskim, na które została skierowana decyzją ostateczną i niewycofaną z obrotu prawnego. Ten fakt jest konieczną, ale zarazem wystarczającą przesłanką cofnięcia uprawnienia (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ Prawa o ruchu drogowym), które jest przedmiotem kontroli w tym postępowaniu sądowym. Strona nie zakwestionowała powyższego ustalenia faktycznego (niepoddania się badaniom lekarskim); przeciwnie wyraźnie i wielokrotnie potwierdzała ten fakt, a jedynie usprawiedliwiała to brakiem niezbędnych środków finansowych. Prawo przedmiotowe nie różnicuje jednak skutków niewykonania nakazu poddania się badaniom nakazanym z powodu uzasadnionego przypuszczenia, że stan zdrowia kierowcy stanowi kategoryczne przeciwwskazanie kierowania przezeń pojazdami w ruchu drogowym. Skoro ustawodawca dokonał rozdzielenia powyższych dwóch postępowań (skierowanie na badania oraz cofnięcie uprawnienia), to ani organy administracyjne, ani Sąd nie jest uprawniony do uchylenia tego rozgraniczenia. Z tego względu, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Z. T. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości,. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, a w szczególności: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 122 ust. 1 pkt 4 i art. 122 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 267 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności nieprzyznanie skarżącemu urzędowego zwolnienia od ponoszenia opłat za badania lekarskie, na które został skierowany. 2) art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. poprzez akceptowanie przez Sąd takiego działania organów administracji, które nie tylko nie pogłębia zaufania obywateli do działania tych organów, ale także narusza ich słuszne interesy. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądzenie kosztów udzielonej pomocy świadczonej z urzędu, według norm przepisanych, które nie zostały pokryte w całości ani w części. W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2008 r. Z. T. zarzucał prawidłowość opinii lekarskich oraz spory z B. T. co do domu, w którym mieszka od 70 lat. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 122 ust. 1 w związku z art. 122 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną Sąd wskazał na podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji, którą jest art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o ruchu rogowym. Według art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b./ tej ustawy "Decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie: niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5". W sprawie nie zostały wywiedzione naruszenia co do bezspornego stanu faktycznego, niepoddaniu się przez skarżącego badaniu lekarskiemu, na które został skierowany ostateczną decyzją administracyjną. Kwestia przyczyn niewykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku, nie jest objęta hipotetycznym stanem faktycznym normy prawnej regulującej cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 267 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "W razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania, organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach". Art. 267 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje zwolnienie od opłat związanych z tokiem postępowania, a nie z zachowaniem uprawnień materialnoprawnych. Tok postępowania to ciąg czynności od wszczęcia postępowania do doręczenia decyzji administracyjnej stronie. Po doręczeniu decyzji administracyjnej stronie, więź procesowa zostaje przerwana i nie można wywodzić istnienia toku postępowania. Art. 267 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 122 ust. 6 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Powoduje to, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Do rozpoznania wniosku o wynagrodzenie z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu, właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.