II SA/Sz 830/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Ł. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę [...]( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 19 i art. 106 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy w M. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów letniskowych z przyłączami na działce nr [...] w miejscowości C. gmina M., nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy ww. inwestycji w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonego materiału wynika, iż: 1. Przedmiotowa działka o pow. 0,0801 ha znajduje się w terenie podzielonym na kilkanaście działek, a zwarty obszar działek nr [...] wynosi około 1,8 ha IV i V klasy pochodzenia organicznego, a więc został przekroczony limit zwartej powierzchni, nie wymagający uzgodnienia, wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 2. Brak zapisu o przeznaczeniu działki w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M., jest tylko stwierdzenie, że na przedmiotowym terenie nie przewiduje się inwestycji celu publicznego. Wysnuć z tego można wniosek, że są to tereny rolne. 3. Zamierzona inwestycja spowoduje zaburzenia w istniejącym systemie gruntów rolnych i narusza rolniczą przestrzeń produkcyjną. 4. Inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przeznaczenie przedmiotowych gruntów wymaga uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w trybie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Starosty, podstawowym narzędziem w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego i zmiany sposobu użytkowania gruntów jest plan zagospodarowania przestrzennego. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (w wypadku gdy nie ma planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrażonej wcześniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele), powinno mieć charakter wyjątkowy i nie naruszać zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz być zgodne z założonym kierunkiem zagospodarowania. Zażalenie na postanowienie Starosty K. wniósł Ł. B. wnosząc o pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu podniósł, że działka nr [...] nie stanowi zwartego obszaru z innymi działkami, ponieważ są to osobne nieruchomości. Cytowany w postanowieniu przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do zwartego obszaru powyżej 1 ha w celu uzgodnienia go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który nie jest przedmiotem rozpatrywania ww. postanowienia. Przedmiotem postępowania jest działka nr [...] o pow. [...], która nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dalej skarżący podniósł, że zawarte w postanowieniu stwierdzenie, iż zamierzona inwestycja spowoduje zaburzenia w istniejącym systemie gruntów rolnych i naruszy rolniczą przestrzeń produkcyjną, jest bezpodstawne i nie poparte żadnymi badaniami, definicjami, ani przepisami ustaw lub rozporządzeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...]., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7 i 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po dokonaniu w trybie art. 106 K.p.a. uzgodnień z właściwymi organami współdziałającymi wymienionymi w pkt. 1-11, do których zalicza się m.in. organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ współdziałający prowadząc postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków określonych w sporządzonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy dokonuje przede wszystkim oceny zgodności tych warunków decyzji z przepisami prawa przypisanego jego kompetencji, nadto w postępowaniu tym obowiązują również przepisy prawa procesowego, zgodnie z którymi przed rozstrzygnięciem wniosku organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze, wyjątkowo ustawodawca dopuszcza przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, przyjmując, że na takie wykorzystanie można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może być dokonywane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako akcie prawa miejscowego, w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po uzyskaniu zgody właściwego organu na takie przeznaczenie. Zgoda taka zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy dotyczy jedynie przeznaczenia powierzchni gruntów rolnych powyżej 1 ha klas IV oraz V i VI pochodzenia organicznego i torfowisk. W niniejszej sprawie Starosta K. po zbadaniu wszystkich okoliczności, ustalił, że przedmiotowa działka przeznaczona pod budowę zespołu domków letniskowych położona jest w zwartym obszarze gruntów rolnych klasy IV o powierzchni 1,8 ha, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że grunty tego obszaru nie są objęte zgodą na ich przeznaczenie pod zabudowę o funkcji nierolnej. Nadto Starosta ustalił, że przedmiotowy obszar podzielony został na szereg niewielkich działek i jak wynika z innych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wniesionych do Wójta Gminy M., zamiarem właścicieli tych działek jest zabudowa ich obiektami o funkcji innej niż rolna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pełni podzieliło poglądy Starosty K. zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że użyte w zaskarżonym postanowieniu pojęcie zwartego obszaru, w myśl powszechnie obowiązującego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, należy rozumieć jako zwarty obszar gruntów rolnych występujących łącznie na wszystkich działkach tam położonych. W rozpatrywanej sprawie łączna powierzchnia gruntów rolnych obejmujących wszystkie działki położone w przedmiotowym obszarze wynosi 1,8 ha i dlatego ich zabudowa obiektami o funkcji nierolnej wymaga zgody właściwego organu uzyskiwanej tylko w trakcie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożył Ł. B. wnosząc o pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organom wadliwą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wadliwą wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący ponownie podniósł, że przedmiotowa działka nie tworzy zwartego obszaru z innymi działkami oraz, że nie wymaga uzgodnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W dalszej części skargi Ł. B. wskazał, że Kolegium nie wskazało dokładnego miejsca występowania definicji zwartego obszaru w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwaną ustawą), który obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ działka nr [...] stanowi grunt rolny, konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy M. przesłał Staroście K., jako organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji ustalającej na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domków letniskowych nie związanych trwale z gruntem, użytkowanych w sezonie letnim wraz z przyłączami, który dotyczył terenu działki nr [...] o pow. [...] położonej w obrębie C. Do tego projektu winien odnieść się Starosta K. dokonując uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji. Tymczasem postanowienie uzgadniające Starosty K. z dnia [...] odnosi się do zespołu działek nr [...] o powierzchni wynoszącej około 1,8 ha. W rezultacie Starosta uznał, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych może dokonać się w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organów wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Takie stanowisko stało się podstawą nie uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji ustalającej skarżącemu wnioskowane warunki zabudowy. Ze powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ uzgadniający jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Przywołane przepisy stanowią podstawę do wypowiedzenie się co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych. Natomiast nie dają Staroście podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Podstawa taka nie wynika również z przywołanych przez Starostę K. w postanowieniu z dnia [...] przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i co za tym idzie postępowania uzgadniającego, była zabudowa wydzielonej geodezyjnie działki nr [...] o pow. [...] stanowiącej grunt rolny. Starosta K. zobowiązany był rozpatrzeć sprawę w granicach określonych przez inwestora we wniosku wszczynającym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Odzwierciedlenie tego wniosku znalazło się w projekcie decyzji Wójta Gminy M. przesłanym Staroście do uzgodnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w rezultacie również naruszyło wskazane przepisy prawa materialnego, a nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy.