I OW 79/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge- Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą P. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania [...] Firmy Ochrony Mienia i Osób w D. Sp. z o.o. od decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [...] znak: [...] o wykreśleniu z Rejestru Agencji Zatrudnienia postanowił: 1. wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. jako organ właściwy w sprawie, 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów. Decyzją z dnia [...] ([...]) Marszałek Województwa P. orzekł o wykreśleniu [...] Sp. z o.o. w D., z Rejestru Agencji Zatrudnienia w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, agencji doradztwa personalnego oraz agencji pracy tymczasowej. Od powyższej decyzji, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem [...] Sp. z o.o. w D. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. odwołanie. Postanowieniem z dnia [...], ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało, że jest organem niewłaściwym do rozpatrzenia odwołania i przekazało odwołanie Wojewodzie P. celem jego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). W związku z tym należało wziąć pod uwagę regulację art. 10 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. Zdaniem Kolegium, taka regulacja wyklucza możliwość zastosowania art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponadto organ zaznaczył, że tak ustalona właściwość pozostaje spójna z rolą, jaką wojewoda pełni w realizacji zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie zgadzając się z taką argumentacją Wojewoda P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. W obszernym wniosku Wojewoda P. wskazał, że w przedmiotowej sprawie powinna być zastosowana ogólna zasada wyrażona w art. 17 pkt 1 K.p.a., ponieważ treść powyższego przepisu w powiązaniu z przepisem art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a bezspornie świadczy o tym, iż organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze. Ponadto wskazany przez Kolegium przepis art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazujący na właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia wymaga, aby uwzględniać zadania organów wynikające z ustawy o promocji zatrudnienia (...). W ocenie Wojewody art. 10 ust. 4 stanowi jedynie niewielką część całego art. 10, którego ust. 2 wymienia w sposób wyczerpujący zadania wojewody. Przepis ten o zakresie działania wojewody w sprawach przeciwdziałania bezrobociu wprost przewiduje, że może on wykonywać funkcje organu wyższego stopnia wyłącznie w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia (art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy). Sprawa wykreślenia podmiotu z rejestru nie należy do spraw dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że niedopuszczalne jest rozciąganie katalogu spraw załatwianych przez wojewodę jako organ wyższego stopnia na sprawy wpisów do rejestru agencji zatrudnienia, jeżeli przepisy o właściwości tego organu, działającego właśnie jako organ wyższego stopnia, odsyłają do przepisów o zakresie działania wojewody jako organu zatrudnienia, a te z kolei uniemożliwiają wojewodzie wykonywanie funkcji organu wyższego stopnia we wszystkich sprawach poza sprawami dotyczącymi świadczeń z tytułu bezrobocia. W związku z powyższym Wojewoda P. zaznacza, że ustawa będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie wprowadza, w zakresie spraw wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia, wyjątku od zawartej w art. 17 pkt 1 K.p.a. zasady, iż organami wyższego stopnia są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, samorządowe kolegia odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa niniejsza dotyczy negatywnego sporu kompetencyjnego, gdyż zarówno Wojewoda P. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznają, iż są niewłaściwymi do rozpoznania odwołania od decyzji Marszałka Województwa P. orzekającej o wykreśleniu [...] Sp. z o.o. w D., z Rejestru Agencji Zatrudnienia w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, agencji doradztwa personalnego oraz agencji pracy tymczasowej. Spory kompetencyjne stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Normę konstytucyjną uzupełnia art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., natomiast w myśl art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy do rozpoznania sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny analizując stanowisko organów przedstawione w sprawie niniejszej oraz istniejący stan prawny w odniesieniu do przedmiotowej sprawy stwierdził, iż pogląd przedstawiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznać należy za błędny. Na wstępie należy wskazać, że właściwość organu wyznacza zdolność prawną organu administracji publicznej do prowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzję z dnia [...] o wykreśleniu [...] Sp. z o.o. w D. z Rejestru Agencji Zatrudnienia w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, agencji doradztwa personalnego oraz agencji pracy tymczasowej, wydał Marszałek Województwa P. na podstawie art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) - dalej "ustawy o promocji (...)", a więc z całą pewnością organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. W sytuacji wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art.17 pkt 1 K.p.a organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania jest samorządowe kolegium odwoławcze (chyba, że ustawy przewidują inny organ odwoławczy). Tożsamą regulację zawiera art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), zgodnie z którym kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów m. in. Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Obydwa powołane przepisy, chociaż różnie sformułowane, mają to samo znaczenie prawne i zakładają domniemanie właściwości kolegiów, które upada, kiedy przepis prawa wprost wskazuje jako właściwy inny organ. W ocenie Kolegium takim przepisem jest art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji (...) zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej organem wyższego stopnia jest wojewoda. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Po pierwsze na uwadze należy mieć treść całego ust. 4 art. 10 ustawy jak również poprzedzającego go ust. 2. Zgodnie z art. 10 ust. 4 w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: organem właściwym jest starosta (pkt 1), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (pkt 2). Użyty w przepisie zwrot "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" dopuszcza możliwość przekazania kompetencji w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy innemu organowi niż starosta, jak również możliwość wyznaczenia innego organu wyższego stopnia. Z takiej możliwość korzysta ustawodawca przekazując w art. 19 ustawy określone zadania marszałkowi województwa, który między innymi prowadzi rejestr agencji zatrudnienia, dokonuje w nim wpisów nowych podmiotów jak również wykreśleń z rejestru podmiotów wpisanych w sytuacjach wskazanych w ustawie. Konstrukcję prawną zawartą w art. 10 ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że w wypadku gdy ustawa wyraźnie nie wskazuje określonego organu do wykonywania zadań wynikających z ustawy organem tym jest starosta, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda. Konstruowanej w oparciu o ten przepis tezy, że organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest wojewoda, nie można uznać za słuszną. W sytuacji, gdyby zamierzeniem ustawodawcy było ustanowienie wojewody jako organu odwoławczego we wszystkich sprawach związanych z wykonywaniem zapisów ustawy niepotrzebne i niezasadne byłoby formułowanie pkt 6 art. 10 ust. 2. Zgodnie z jego treścią do zadań wojewody należy realizacja zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Sprawa wykreślenia podmiotu z rejestru bezspornie nie należy do spraw dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Zgodnie z art. 9 ust. 1 omawianej ustawy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków oraz innych świadczeń z tytułu bezrobocia (pkt 13) wydawanie decyzji o: uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego (pkt 14a), przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów (pkt 14b), obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy (pkt 14c), odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46 (pkt 14 d). Środki na powyższe cele przekazuje z budżetu państwa właściwy minister do spraw pracy. W związku z tym zasadne wydaje się ustanowienie wojewody będącego organem administracji rządowej jako organu wyższego stopnia w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Trudna do zrozumienia byłaby sytuacja, w której organ administracji rządowej, jakim jest wojewoda, sprawując kontrolę nad realizacją zadań wynikających z przestrzegania przepisów ustawy (przyznawania świadczeń z publicznych środków) nie posiadałby żadnych uprawnień do wpływania na sposób ich wykonywania, czy to w ramach postępowania odwoławczego, czy też postępowania w trybach nadzwyczajnych. Ponadto wskazania wymaga, że zbyt daleko posunięta jest teza, iż sprawowanie kontroli nad decyzjami wydanymi na podstawie art. 19 ust 14 pkt 4 przez wojewodę pozostaje w spójności z zadaniami i rolą jaką wojewoda pełni w realizacji zadań wynikających z ustawy. Sam fakt wykonywania na podstawie upoważnień zawartych w ustawie zadań z zakresu administracji rządowej przez jednostkę samorządu terytorialnego (marszałka województwa) nie upoważnia do twierdzenia, że organem odwoławczym jest wojewoda jako organ administracji rządowej. Takie wnioski można wyłącznie formułować w oparciu o precyzyjny przepis prawa materialnego wskazujący organ wyższego stopnia. W ocenie Sądu taka sytuacja nie ma miejsca na gruncie przedmiotowej ustawy o promocji (...). Skoro, zatem omawiana ustawa będąca lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a nie wprowadza w zakresie spraw wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia wyjątku od przyjętej przez ustawodawcę w art. 17 pkt 1 K.p.a. zasady, logicznym jest posłużenie się to zasadą. Tak przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że w sprawach rozpatrywanych w oparciu o przepisy ustawy o promocji (...) wojewoda jest organem wyższego stopnia, gdy decyzję w I instancji wydaje starosta (z zastrzeżeniem, że ustawa nie stanowi inaczej) i zawsze, gdy dotyczy to świadczeń z tytułu bezrobocia niezależnie od tego, jaki organ wydał decyzję w I instancji. Organ odwoławczy jest właściwy do rozpatrzenia odwołania w każdej sprawie, w której jest organem administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 K.p.a.). Wskazanie w ustawie innego organu musi być wyraźne, a nie dorozumiane, wymagające stosowania skomplikowanych metod wykładni. W ocenie Sądu w omawianej kwestii nie ma przepisu szczególnego wskazującego wojewodę jako organ odwoławczy, ustawowe domniemanie przemawia więc za właściwością kolegium. Z przytoczonych względów należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w D. od decyzji Marszałka Województwa P. w przedmiocie wykreślenia podmiotu z Rejestru Agencji Zatrudnienia w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, agencji doradztwa personalnego oraz agencji pracy tymczasowej. Wniosek Wojewody P. o zasądzenie (zwrot) kosztów postępowania podlega oddaleniu. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201, art. 203-204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu, i to najczęściej w sytuacji, gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości. Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek, co do zwrotu kosztów postępowania, określony w art. 200 p.p.s.a, podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego - w razie uwzględnienia skargi -skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, nawet w sytuacji gdy Sąd podzieli stanowisko strony, która wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożyła. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.