I SA/Wa 804/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] orzekającą o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], niezbędnej do realizacji celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Stan faktyczny sprawy organ przedstawił następująco. Wnioskiem z dnia 5 maja 2006 r. (data prezentaty) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w gminie R., oznaczonej jako działki nr [...] oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Dyrektor podniósł, że zgodnie z decyzją Wojewody Podkarpackiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji "Budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] inwestor jest zobowiązany dysponować terenem w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. złożyła właścicielce nieruchomości Z. S. ofertę kupna przez Skarb Państwa działek nr [...]. Właścicielka nie wyraziła zgody na sprzedaż działek za cenę zaproponowaną w ofercie kupna, dlatego też Dyrektor wniósł o podjęcie postępowania administracyjnego celem wydania decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa w/w działek. Wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest niezbędne do wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powodem złożenia wniosku jest potrzeba pilnej realizacji przedmiotowej inwestycji - szybkiego rozpoczęcia robót budowlanych przy realizacji obwodnicy miasta R. i wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Inwestycja ta ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla regionu Polski Południowej. Zawiadomieniem z dnia 10 października 2006 r. Wojewoda Podkarpacki wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia w/w działek zawiadamiając o tym właścicielkę nieruchomości. Następnie Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w pkt. 1 zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], niezbędnej do realizacji celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...], zaś w pkt. 2 nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda umotywował powody uzasadniające wydanie tej decyzji. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy - decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie w/w art. 17. Spełniona została również druga z przesłanek tegoż artykułu – "uzasadniony przypadek". Wojewoda podkreślił, że w celu uzyskania pozwolenia na budowę inwestor jest zobowiązany dysponować terenem - nie może czekać na uzyskanie prawa dysponowania nieruchomością aż do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ opóźniłoby to przystąpienie do realizacji tej inwestycji. Stan realizacji inwestycji pozwala na wystąpienie przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w R. do Wojewody Podkarpackiego o wydanie pozwolenia na budowę. Jednakże stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. z późn. zm.), do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji obwodnicy miasta R. i wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla regionu Polski Południowej, wynikające z włączenia państw Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej, co powoduje konieczność dostosowania połączeń drogowych do wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi krajowej i wymaga pilnej realizacji. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2006 r. w ten sposób, że powierzchnia działki nr [...] oznaczona jako [...] ha została zmieniona na powierzchnię [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Budownictwa złożyła Z. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] orzekającą o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Minister powołał się na fakt spełnienia przesłanek koniecznych do wydania przez Wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przewidzianych w art. 17 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Są to: wszczęcie przez wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie uzasadnionego przypadku - które przesądzają o konieczności niezwłocznego jej zajęcia. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 10 października 2006 r. Zdaniem organu odwoławczego została również spełniona druga przesłanka tj. wystąpienie uzasadnionego przypadku, gdyż we wniosku z dnia 5 maja 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje odciążenie z ruchu śródmieścia R., usprawnienie ruchu tranzytowego w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez miasto, a poprzez oddzielenie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego, poprawienie bezpieczeństwa użytkowników dróg. Obwodnica R. jest planowana do realizacji w aktualnym programie rządowym Strategii Rozwoju Infrastruktury i Transportu na lata 2004-2006. W/w inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także ma strategiczne znaczenie dla rejonu Polski Południowej, wynikające z włączenia państw Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej, co powoduje konieczność dostosowania połączeń drogowych do wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi krajowej. Minister odniósł się również do zarzutu strony dotyczącego decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej i stwierdził, iż jedynie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast decyzja Wojewody Podkarpackiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi nie została uchylona i nadal obowiązuje, a ponadto tejże decyzji - na podstawie art. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który nie został wstrzymany, więc decyzja podlega wykonaniu. Skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. S. wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji poprzedzającej, jak również o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżąca podniosła, że decyzja narusza szereg przepisów prawa – które dokładnie określiła, a ponadto polemizowała z celowością wybudowania drogi właśnie w tym miejscu. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz zupełnie z innych powodów niż podała skarżąca. W rozpoznanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa - jej obowiązywanie przewidziane zostało (art. 45) do 31 grudnia 2007 r. Już ten fakt wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a miedzy innymi art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy to o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości będącej własnością Z. S. przeznaczonej na realizację celu publicznego, jakim jest budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania - niezwłocznego zajęcia nieruchomości i nadaniu decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności - wnioskodawca uzasadnił ważnym interesem społecznym polegającym na poprawie jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników tej drogi. W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda Podkarpacki dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ustawy. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń odnośnie pierwszej z przesłanek - wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, natomiast budzi zastrzeżenia co do drugiej przesłanki, gdyż organy orzekające dokonały nieprawidłowej oceny w zakresie przesłanki "uzasadniony przypadek". Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 października 2006 r. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Natomiast zastrzeżenie Sądu budzi fakt przyjęcia przez organy, iż w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Mamy tu do czynienia z określeniem nieostrym. Z natury rzeczy jednak pojęcia niedookreślone, czy nieostre pozostawiają organowi tzw. luz decyzyjny, co oznacza swobodę rozstrzygnięcia. Nie oznacza ona dowolności, a wybór rozstrzygnięcia musi być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanymi (z uzasadnienia wyroku 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OSA 5/01, ONSA 2002/2/50). W świetle przytoczonej treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 maja 2006 r., znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że przyjęta przez organy ocena była dowolna. Powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi poprzez oddzielenie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego nie jest "uzasadnionym przypadkiem", gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce. Również nie jest takim przypadkiem konieczność dostosowania połączeń drogowych do wymaganych parametrów wynikających z kategorii drogi krajowej oraz fakt, że zwłoka w zajęciu nieruchomości może spowodować przedłużenie zakończenia inwestycji - gdyż to także jest powszechny problem dotyczący wszystkich dróg. Tymczasem potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 ustawy musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości. A takiego uzasadnionego przypadku w odniesieniu - konkretnie - do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Z. S. w przedmiotowej sprawie zabrakło, czym naruszono zasady określone w art.7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Dodatkowo należy jeszcze podkreślić, że zarówno Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jak i organy orzekające w sprawie, w ogóle nie wykazały, iż do realizacji tej inwestycji będą wykorzystane środki z Krajowego Funduszu Drogowego oraz środki pomocowe z Unii Europejskiej, co powodowałoby konieczność zakończenia inwestycji w ściśle określonym terminie - z uwagi na możliwość utraty funduszy. Ma to istotne znaczenie, tym bardziej, że budowa obwodnicy R. nie została wymieniona - wbrew twierdzeniom organu II instancji - w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2005 roku w sprawie ustalenia Programu rzeczowo – finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 8 poz. 57 ze zm.). W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego należało uznać, że jedna z przesłanek określonych w art. 17 ustawy - "uzasadniony przypadek" - nie została spełniona, a więc zaskarżona decyzja narusza prawo - zatem skarga Z. S. została uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie Sąd badał tylko zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast nie są przedmiotem tego postępowania inne decyzje związane z procesem realizacji inwestycji, gdyż te decyzje są autonomiczne i podlegają kontroli co do zgodności z przepisami prawa, w postępowaniach przewidzianych dla każdej z tych decyzji. Dlatego też zarzuty skarżącej, co do zgodności z prawem decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. ustalającej lokalizację drogi krajowej, jak i zarzuty co do postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji - pozostają poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.