II GSK 278/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA: Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Jerzy Sulimierski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P.-H. "H." Spółki z o.o. we F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 1143/07 w sprawie ze skargi P. P.-H. "H." Spółki z o.o. we F. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie prawidłowości wykorzystania środków publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. postanowieniem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 1143/07 odrzucił skargę P. P.-H. "H." spółki z o.o. z siedzibą w F. na wynik kontroli z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydany przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości wykorzystywania przez P. P. – H. "H." spółkę z o.o. środków publicznych w 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że właściwość rzeczową sądu administracyjnego określają przepisy art. 3–5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. W przypadku aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności skargi jest, aby dotyczyły one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest wynik kontroli wykorzystania środków publicznych. Ocena dopuszczalności skargi wymagała zatem ustalenia, czy treść zaskarżonego wyniku kontroli dotyczy określonego obowiązku lub uprawnienia, wynikającego z przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wynik kontroli nie spełnia warunku pozwalającego kwalifikować go jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W treści wyniku kontroli ustalono bowiem wyłącznie fakty związane z działalnością Spółki, wskazano na nieprawidłowości w tym zakresie oraz sformułowano zalecenia na przyszłość dotyczące prowadzenia ewidencji księgowej i sporządzania wniosków o wypłatę pomocy finansowej. Na Spółkę nie został nałożony, w sposób bezpośredni i władczy, żaden konkretny obowiązek. Ewentualne podjęcie działań, zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji z ustaleń kontroli przez inny, właściwy organ, może nastąpić dopiero w odrębnym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, w świetle tych okoliczności wynik kontroli nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło P. P. - H. "H." spółka z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania − art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. − w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 2) prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: a) art. 45 § 1 Konstytucji RP; b) art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167); c) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1922 r. Nr 85, poz. 427 ze zm. i Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wynik kontroli nie sprowadzał się jedynie do stwierdzenia nieprawidłowości w wykorzystaniu środków publicznych, ale dokładnie określił kwotę "nadebranej" pomocy ze środków przyznanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wynik nie został zweryfikowany merytorycznie przez organ administracji publicznej. Spółka wskazała, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...] wezwała ją do zwrotu niesłusznie pobranej pomocy finansowej w oparciu jedynie o ustalenia Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. w kwocie ustalonej przez ten organ. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przeprowadziła odrębnego postępowania w celu sprawdzenia ustaleń zawartych w wyniku kontroli. Powyższe dowodzi, że wynik kontroli nakłada na stronę obowiązek zwrotu środków finansowych. Skarżąca podniosła, iż w sprawie nie zostanie wydana decyzja administracyjna, a więc strona nie będzie miała możliwości obrony swojego interesu w postępowaniu administracyjnym, a tym samym zostanie jej zamknięta droga do kontroli sądowoadministracyjnej. Odmowa możliwości zaskarżenia wyników kontroli stawia stronę w bardzo niekorzystnej sytuacji procesowej przed sądem powszechnym. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako dowody, będzie mogła przedstawić wyłącznie wyniki kontroli, czyli dokumenty urzędowe, korzystając z domniemania ich prawdziwości. W ten sposób strona skarżąca będzie pozbawiona możliwości obrony zarówno w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w części IV wyniku kontroli z dnia [...] czerwca 2007 r., tzw. pouczeniu, zawarto stwierdzenie, iż "wynik kontroli nie wywiera skutków prawnych takich jak decyzja organu kontroli skarbowej, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o kontroli skarbowej i w związku z tym Spółce nie przysługują środki prawne przewidziane w art. 26 ust. 1 cyt. ustawy". Wynik kontroli zawiera opis stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania kontrolnego. Ustalenia zawarte w części II wyniku kontroli zostały, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej, przekazane właściwemu organowi, tj. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako dysponentowi środków publicznych – do wiadomości i wykorzystania we własnym zakresie w odrębnych postępowaniach. Jednocześnie w treści wyniku kontroli nie zawarto postanowień wywierających wpływ na prawa i obowiązki kontrolowanej Spółki. Wobec powyższego wynik kontroli nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, który może być przedmiotem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Według skarżącej Sąd I instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy "...w związku z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego: art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (...), art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności" przez co strona została pozbawiona prawa do sądu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej, kwestionowany wynik kontroli podlega zaskarżaniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest to akt stanowiący jedną z przewidzianych prawem form działania administracji publicznej, inny niż decyzja lub postanowienie, dotyczący obowiązku skarżącej wynikającego z przepisu prawa. Rozważenie zasadności przytoczonego stanowiska wymaga przypomnienia, że zgodnie z powołanym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, muszą mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wynik kontroli może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego wyniku kontroli stwierdzić należy, że nie posiada on wszystkich elementów niezbędnych do uznania go za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawę prawną wydanego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. wyniku kontroli, kończącego postępowanie kontrolne przeprowadzone przez organ kontroli skarbowej stanowiły art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.). Omawiany wynik, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, ograniczał się do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, natomiast nie nakładał na stronę skarżącą żadnych obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ustalenia kontrolne wskazują na nieprawidłowości występujące w zakresie wykorzystania środków publicznych przeznaczonych w roku 2005 na pomoc dla podmiotów zajmujących się zbieraniem zwłok padłych przeżuwaczy oraz świń, przetwarzaniem oraz spalaniem mączek wyprodukowanych z tych zwłok. Wynik kontroli wskazuje, że nie jest on nakierowany na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec skarżącej. W związku z tym należało uznać, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż wynik kontroli nie dotyczył obowiązku skarżącej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie nie przysługiwała jej skarga do sądu administracyjnego. Ustalenia kontrolne stanowić mogą jedynie materiał dowodowy w postępowaniu, jakie ewentualnie zostanie zainicjowane przez organy właściwe do przyznawania pomocy finansowej. W ramach tego przyszłego postępowania dowód ten będzie podlegał ocenie, a skarżąca będzie miała możliwość podważenia ustaleń zawartych w wyniku kontroli. W związku z tym za nietrafny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia prawa do sądu. Akcentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obawy skarżącej co do możliwości skutecznego zakwestionowania w toku przyszłego postępowania dowodu w postaci wyniku kontroli z uwagi na jego charakter (dokument urzędowy) nie może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowić dostatecznej przesłanki do przyjęcia, że na wynik ten przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, argumentując swe stanowisko, słusznie odwołał się do poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. W powołanej uchwale przyjęto, że wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie uchwała ta dotyczy wykładni art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), to uznać należało, że zachowała ona aktualność po wejściu w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Porównanie ostatnio powołanego przepisu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że zasadnicza ich treść nie różni się. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 września 2004 r. (OSK 247/04, ONSAWSA 2004, Nr 2, poz. 30), nadal istota regulacji polega na tym, że chodzi tu o takie akty i czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przytoczony pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.