II SA/Bk 593/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zobowiązania do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J. M. na postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] maja 2007r. nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo - usługowego z lokalem mieszkalnym na części działki nr [...] położonej w Z. przy ul. M., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Z. w rejonie ulic: A. W. P., M. i [...] P. P., obejmującego między innymi wnioskowany teren, nie dłużej jednak niż do 8 stycznia 2008 r., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i zobowiązało Burmistrza Miasta Z. do rozpatrzenia wniosku strony i wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2006 r. uzupełnionym w dniu 8 stycznia 2007 r. J. M. zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W dniu 22 marca 2005r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. obejmującej obszar położony pomiędzy ulicami A. W. P., M., [...] P. P., w tym między innymi działkę nr [...]. W dniu 10 stycznia 2007r. projekt miejscowego zagospodarowania przestrzennego został przesłany do uzgodnień. W związku z tym Burmistrz Miasta Z. działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z póz. zm.) postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. zawiesił postępowanie wszczęte w/w wnioskiem do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dłużej niż do dnia 8 stycznia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. nr [...] uchyliło w całości postanowienie organu I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. zawiesił ponownie postępowanie w sprawie realizacji inwestycji wnioskowanej przez J. M. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek J. M. dotyczy inwestycji która ma być zrealizowana na terenie dla którego jest opracowywany projekt miejscowego planu zagospodarowania terenu. Jeżeli po uchwaleniu planu okazałoby się, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z tym planem to stosowanie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligatoryjnie należałoby stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji. Jako, że na obecnym etapie opracowywania planu nie można jednoznacznie ocenić zgodności wniosku z ustaleniami projektu tego planu, to w ocenie organu zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przy zaawansowanej procedurze opracowywania planu leży w interesie wnioskodawczyni. Z treścią tego postanowienia nie zgodziła się J. M. i wniosła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] uchyliło również to postanowienie organu I instancji i stwierdziło, że zawieszenie postępowania byłoby uzasadnione tylko w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdyby wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było niemożliwe, a z projektu planu wynikałoby, że ustalenie warunków zabudowy będzie możliwe po uchwaleniu planu. W tej sytuacji zdaniem SKO zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu byłoby dla wnioskodawczyni korzystniejsze, niż wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Po drugie, gdyby wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 61 w/ ustawy było możliwe, ale z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikałoby, że teren na którym ma być realizowana inwestycja jest przeznaczony na inny cel i po uchwaleniu planu organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany byłby do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Zdaniem SKO nieuzasadnione jest stwierdzenie w postanowieniu o zwieszeniu postępowania, że obecnie nie można ocenić zgodności wniosku z ustaleniami projektu planu, gdyż mogą one ulec zmianie w wyniku jego dalszego opracowywania. W ocenie organu niemożliwe jest aby w wyniku konsultacji społecznych doszło do radykalnej zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, np. zmiany przeznaczenia terenu. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał w sposób bezsporny, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uzasadnione i nie zmierza do zablokowania procesu inwestycyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie, Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem J. M. W uzasadnieniu podano, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że gdyby projekt planu został uchwalony w takiej wersji jak wysłana do uzgodnień, należałby stwierdzić wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wniosek J. M. pozostaje w niezgodności z ustaleniami projektu planu co do: - rodzaju inwestycji – wnioskowana jest zabudowa usługowo - mieszkaniowa, podczas, gdy z planu wynika, że teren na której znajduje się działka wnioskodawczyni przeznaczony jest pod zabudowę usługową, - obsługi komunikacyjnej – wnioskowana jest obsługa komunikacyjna z ul. M., projekt planu wyklucza taka możliwość, - granic terenu objętego wnioskiem, które w decyzji stanowiłyby linie rozgraniczające teren inwestycji i jednocześnie stanowiłyby, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997t. o gospodarce nieruchomościami, dopuszczalne linie podziału działki nr [...], podczas gdy projekt planu zakłada zakaz podziałów geodezyjnych. Również z tym postanowieniem nie zgodziła się J. M. i wniosła zażalenie do SKO w Ł., które ponownie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] uchyliło postanowienie organu I instancji w całości i zobowiązało Burmistrza Miasta Z. do rozpatrzenia wniosku strony i wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Organ odwoławczy zważył co następuje: Z treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zawieszenie postępowania pozostawione zostało w gestii organu, jednak powyższe nie oznacza, że jest ono dowolne czy swobodne. Fakultatywne zawieszenie postępowania nie powinno być pozostawione całkowitej, niczym nieograniczonej swobodzie organu I instancji. Stanowisko organu o zawieszeniu postępowania musi być zasadne i słuszne, zatem w uzasadnieniu postanowienia zwieszającego postępowanie powinny być wskazane przyczyny, które stanowią motywy wydania takiego rozstrzygnięcia umożliwiające ocenę orzeczenia zarówno przez stronę postępowania, jak i organ odwoławczy rozpatrujący ewentualne zażalenie. W ocenie organu odwoławczego argumenty przytoczone w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji nie uzasadniają konieczności zawieszenia postępowania w sprawie. Po pierwsze dlatego, że stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 w/w ustawy Burmistrz Miasta Z. ma możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku J. M. Po drugie dlatego, że wbrew twierdzeniom organu I instancji zawieszenie postępowania w sprawie nie leży w interesie wnioskodawczyni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło argumentu, że postępowanie w sprawie powinno być zawieszone, gdyż po uchwaleniu planu miejscowego może okazać się, że decyzja o warunkach zabudowy zostanie wygaszona z powodu jej niezgodności z planem. Taka sytuacja będzie miała miejsce tylko wtedy, gdy faktycznie spełniona zostanie przesłanka z art. 65 ust. 1 pkt 2 w/w. ustawy a wnioskodawczyni do czasu uchwalenia planu nie uzyska ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2). W chwili obecnej nie można przesądzić czy taka sytuacja zaistnieje, gdyż jak podnosi organ I instancji w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się działka wnioskodawczyni przeznaczony jest pod zabudowę usługową. Poza tym organ I instancji twierdzi, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku prowadzonych uzgodnień może ulec zmianie, zatem nie można jednoznacznie przesądzić, że na terenie tym będzie niemożliwa zabudowa usługowo-mieszkaniowa oraz, że obsługa komunikacyjna nie będzie możliwa z istniejącej ulicy M., ale będzie wyłącznie odbywała się z projektowanej drogi gminnej 10 KD/D. Po trzecie dlatego, że stosownie do treści art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zatem zawieszenie postępowania w tej sprawie z uwagi na ochronę interesów właścicieli gruntów położonych w granicach opracowania jest nieuzasadnione. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pod pojęciem "ochrona interesów osób trzecich" mieszczą się nie tylko właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością wnioskodawczyni, gdyż oni jako strony postępowania mogą dbać o swoje interesy za pomocą środków odwoławczych przysługujących od decyzji o warunkach zabudowy. Końcowo organ podniósł, że za zasadny w sprawie został uznany argument skarżącej, iż zawieszenie postępowania w tej sprawie ma na celu zwlekanie z merytorycznym rozpatrzeniem jej wniosku. Twierdzenie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodzi z faktu, że Burmistrz Miasta Z. trzykrotnie wydawał postanowienie o zawieszeniu postępowania wszczętego wnioskiem J. M. z dnia 14 grudnia 2006 r. i zawsze podstawę do zawieszenia postępowania stanowił art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wywiódł Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w Ł. i zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, to jest: - art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa polegające na zakwestionowaniu uprawnienia Burmistrza Miasta Z. do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mimo spełnienia wymogów przewidzianych tym przepisem oraz nałożenie obowiązku na ten organ do rozpatrzenia wniosku strony i wydania decyzji w terminie 30 dni, - art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego inwersu obywateli, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie generalnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie SKO w Ł. zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), poprzez błędną interpretację tego przepisu. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, iż powołany przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera, w swojej treści, dwie odrębne normy prawne. Pierwsza norma prawna w przepisie art. 62 ust. 1 stanowi: "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Druga norma prawna zawarta w tym przepisie stanowi, że "wójt (burmistrz albo prezydent miasta) podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu 2 miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany". A zatem przepis art. 62 ust. 1 powołanej ustawy reguluje dwie odrębne przedmiotowo materie. Pierwsza norma prawna reguluje podstawę prawną zawieszenia postępowania oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania, druga norma prawna zawarta w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy dotyczy przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis art. 62 ust. 1 w normie pierwszej nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta. W drugiej normie prawnej reguluje konsekwencje prawne braku przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc że jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, organ ma obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy ( uzasadnienie wyroku NSA z 2 października 2007r., sygn. akt IIOSK 1287/06, wyrok niepublikowany). Przy tak określonej podstawie zawieszenia postępowania w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy, możliwość zawieszenia postępowania nie zależy zatem od okoliczności, czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Konstrukcja ta – zdaniem Sądu jest konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego służyć ma także przepis art. 62 ust. 1 ustawy, mający niewątpliwie na celu ochronę interesu publicznego, poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. podjęta została w dniu 22 marca 2005r. Jak wcześniej wskazano, podjęcie uchwały nie stanowiło warunku dla samej możliwości zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem J. M., natomiast dodatkowo uzasadniało i dostarczało argumentów za podjęciem postanowienia o zawieszeniu. Organ orzekający w I instancji miał zatem podstawę prawną do zwieszenia postępowania i prawidłowo ją zastosował. Zarzuty organu II instancji, iż organ I instancji miał możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku, a zawieszając postępowanie miał na celu jedynie opóźnienie rozpoznania, są zatem bezpodstawne, dlatego też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostało uchylone. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 w/w ustawy.