II OSK 983/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z/s w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 350/07 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z/s w Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. Sp. z o.o. z/s w Z. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 3.211,80 (słownie: trzy tysiące dwieście jedenaście i 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zabrzu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nałożył na skarżącą spółkę grzywnę w kwocie 100.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowej zlokalizowanej w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że w związku z zawiadomieniem otrzymanym od podwykonawcy robót budowlanych przeprowadzona została w dniu 11 grudnia 2006 r. kontrola budowy. Podczas tej kontroli stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu bez odbioru obiektu przez przedstawicieli PINB oraz bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Ponadto zrealizowany obiekt nie został odebrany przez Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Zabrzu z uwagi na niezgodność jego realizacji z projektem budowlanym w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka wskazała, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy nałożenia kary na inwestora, bowiem nie wymieniono w nim podmiotu, na który nakłada się karę pieniężną. Brak takiego wskazania wyklucza zaś, biorąc pod uwagę reguły wykładni przepisów prawa karnego, ukaranie inwestora tylko dlatego, że jest właścicielem hali. Spółka zarzuciła nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwalającego na ustalenie użytkownika obiektu budowlanego podnosząc, że bezzasadne było karanie inwestora, bez zbadania czy on, czy też kto inny korzysta z obiektu. Zauważyła, że z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest możliwe wyłącznie przy stwierdzeniu jednoczesnego naruszenia dwóch przepisów, a to art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, bowiem ustawodawca, użył w tym przepisie spójnika "i". Spółka na pewno nie naruszyła art. 54 Prawa budowlanego, gdyż nie miała obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, bowiem zrealizowany obiekt został zaliczony do kategorii XVIII. Dodatkowo podniosła też, że wątpliwym był także obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, gdyż z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, iż pozwolenie takie jest wymagane tylko w odniesieniu do obiektu zaliczonego do wszystkich kategorii. Zatem skoro przedmiotowa hala należy wyłącznie do kategorii XVIII, to wątpliwym jest konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na jej użytkowanie. Spółka podniosła, że budowa hali została już ukończona i spełnia ona niezbędne wymagania. Aktualnie spółka gromadzi dokumentację niezbędną do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na użytkowanie hali. W jej ocenie penalizacja zachowań polegających na użytkowaniu obiektów budowlanych bez zezwolenia ma na celu zapobieganie korzystania z takich z nich, co do których brak pewności, że są bezpieczne i nadają się do wykorzystania. Takich wątpliwości nie ma w przedmiotowej sprawie. Wedle wiedzy spółki przedmiotowa hala nie jest wreszcie użytkowana, bowiem termin ten oznacza korzystanie z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Tak rozumiane użytkowanie to zgodne z wolą i zamiarem podmiotu użytkującego trwałe i pełne korzystanie z tego obiektu w celach, do których został on przeznaczony. Użytkowanie w rozumieniu kodeksu cywilnego polega zaś na używaniu określonego przedmiotu i pobieraniu pożytków. Z protokołu przeprowadzonej kontroli i wykonanych zdjęć wynika jedynie, że w hali znajdowała się pewna ilość towaru, która była niezbędna z uwagi na konieczność sprawdzenia funkcjonalności hali pod względem miejsc przyszłego składowania towaru, wygody dostarczania i zabierania go z miejsc przyszłego składowania oraz oświetlenia. Inwestor powziął także wątpliwości, co do jakości wykonanej posadzki i należało sprawdzić jej wytrzymałość na obciążenie towarem. Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż na wzniesienie tego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, a obiekt zaliczany jest do kategorii XVIII. Stawka opłaty wynosząca 500 zł podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość nałożonej kary zdaniem organu odwoławczego wyliczono prawidłowo. Do protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji obecny w trakcie tej kontroli wiceprezes zarządu skarżącej spółki oświadczył, że spółka przystąpiła do użytkowania obiektu ze względu na konieczność magazynowania towaru, który uległby zniszczeniu, a firma poniosłaby wysokie straty. W ocenie organu odwoławczego, bezsporne jest także ustalenie strony postępowania, ponieważ zarówno użytkownik jak i inwestor to skarżąca spółka. Wbrew twierdzeniu żalącej się przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego nie stosuje się łącznie. W art. 55 tej ustawy wskazany został katalog wyjątków od zasady przyjętej w art. 54, które w przypadku ich wystąpienia nakładają na inwestora obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż hipotezą przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego został objęty inwestor, gdyż to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy) bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). Wątpliwość na jaki podmiot nakłada się omawianą karę sprowadza się w zasadzie do kwestii, czy karę taką nakłada się na inwestora czy użytkownika obiektu. Kwestia ta w kontrolowanym postępowaniu była tym samym pozbawiona znaczenia, gdyż podmiot użytkujący przedmiotową halę występował w procesie budowlanym w roli inwestora. Sąd I instancji nie zaakceptował poglądu spółki, że warunkiem nałożenia przedmiotowej kary w związku z konstrukcją omawianego przepisu jest łączne naruszenie przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepis art. 54 Prawa budowlanego w swojej treści odwołuje się do art. 55 tej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zatem uznać, że ustawodawca niewłaściwie użył w redakcji tego przepisu spójnika "i" między art. 54 a art. 55. Sąd I instancji nie podzielił ponadto zarzutu niewłaściwej wykładni art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że w świetle tego przepisu pozwolenie na użytkowanie "wymagane jest tylko w odniesieniu do budynków zaliczonych do wszystkich kategorii tam wymienionych". Interpretacja taka art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje co prawda częściowe oparcie związane z zastosowaniem reguł wykładni językowo-logicznej, biorąc jednak pod uwagę reguły wykładni funkcjonalnej czy systemowej wadliwość wskazanej przez spółkę wykładni tego przepisu jest oczywista. Na uwzględnienie nie zasługuje wreszcie zarzut, że wybudowana hala magazynowa nie była przez spółkę użytkowana. W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się na posługiwanie się w tej kwestii definicją użytkowania zamieszczoną w art. 252 Kodeksu cywilnego. Instytucja użytkowania rozumiana jako obciążenie rzeczy prawem do jej używania i do pobierania z niej pożytków, a więc prawo do korzystania z rzeczy cudzej, nie jest tożsama z pojęciem użytkowania obiektu budowlanego, jakim posługują się przepisy ustawy Prawo budowlane. W świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Wbrew twierdzeniom skargi użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musi mieć także charakteru trwałego i pełnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył przed nałożeniem na skarżącego grzywny, całego materiału dowodowego, a w szczególności nie wyjaśnił, który z podmiotów mających prawo do użytkowania hali, przystąpił do jej użytkowania (tytuł prawny do hali ma kilka podmiotów). Zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 § 7 ustawy Prawo budowlane polegającym na dowolnym przyjęciu, że adresatem tego przepisu jest inwestor, nawet w sytuacji gdy to inny podmiot przystąpił do użytkowania obiektu, a także dowolnym przyjęciu, że dyspozycja tego przepisu zostaje spełniona również wówczas, gdy hipotezy z art. 54 i 55 nie są spełnione łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z prawidłowych i mających pełne uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym ustaleń organów, podzielonych przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca Spółka A. w Z. była inwestorem przedmiotowej hali magazynowej, a następnie bezprawnie przystąpiła do jej użytkowania. Ustalenie faktu użytkowania tego obiektu nastąpiło w wyniku jego oględzin dokonanych w dniu 11 grudnia 2006 r. Czynność ta została dokonana po zgłoszeniu przez skarżącą odpowiednim organom faktu ukończenia budowy tego obiektu budowlanego, pismami datowanymi 10 listopada 2006 r. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2006 r. w obecności wiceprezesa skarżącej Spółki A.A. organy udokumentowały odpowiednim protokołem oraz fotografiami fakt wykorzystywania wybudowanej hali magazynowej zgodnie z jej przeznaczeniem. Z załączonego do tego protokołu zdjęcia wynika, że usytuowane w tej hali regały są założone kartonami zawierającymi towary, którymi A. dokonuje obrotu. Fakt ten potwierdził obecny przy czynności wiceprezes Spółki, uzasadniając to koniecznością ochrony towaru przed zniszczeniem i celem zapobieżenia możliwości powstania szkody. W tej sytuacji organy słusznie uznały sprawę za wyjaśnioną i uznały, że skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W toku postępowania administracyjnego nikt nie podnosił też twierdzeń z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że tytuł do wybudowanej hali miało kilka podmiotów i zachodziła konieczność wyjaśnienia kto rozpoczął użytkowanie magazynu i do kogo należą zgromadzone tam towary. Należy przy tym zauważyć, że również w skardze kasacyjnej strona wnosząca tę skargę nie podała kto faktycznie rozpoczął użytkowanie przedmiotowego obiektu. W tej sytuacji nie można było zasadnie postawić organom zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czy nierozpatrzenia zebranego w tej sprawie materiału dowodowego. Tym samym niezasadny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie rzekomych naruszeń tych ostatnich przepisów w postępowaniu administracyjnym. Nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 57 § 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wymieniony przepis jest powiązany z art. 54 i 55 tegoż prawa i jest podstawą do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, po ukończeniu jego budowy. Dlatego karę tę wymierza się inwestorowi, który albo sam przystąpił do użytkowania obiektu albo dopuścił do tego inny podmiot. Nakładanie takiej kary na inwestora nigdy nie było kwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i zostało uznane za zgodne z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, publ. w OTK ZU-A 2007, nr 1, poz. 2. Za całkowicie niezasadny należy uznać też zarzut skargi kasacyjnej, iż skoro w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego użyty został spójnik "i", to warunkiem wymierzenia omawianej kary jest łączne spełnienie dyspozycji z art. 54 i 55 tej ustawy. Przepisy art. 54 i 55 prawa budowlanego odnoszą się do całkowicie odmiennych sytuacji i zastosowanie jednego z nich wyłącza możliwość zastosowania drugiego. Z art. 54 wynika, że w sytuacji objętej jego dyspozycją można przystąpić do użytkowania obiektu po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w postaci decyzji. W sprawie miał natomiast zastosowanie przepis art. 55, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych wymienionych tym przepisem należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Skoro więc warunkiem rozpoczęcia użytkowania przez stronę skarżącą było uzyskanie odpowiedniego pozwolenia, to – oczywiście – w sprawie nie mógł być zastosowany art. 54 omawianej ustawy przewidujący zawiadomienie organu o ukończeniu budowy, jako wystarczający warunek do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. Na podstawie przepisu art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od skarżącej Spółki na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego według spisu kosztów odpowiadającego przepisowi art. 205 § 2 p.p.s.a.