II SA/Bk 644/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z tytułu strat spowodowanych suszą oddala skargę II SA/Bk 644/07 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 03 października 2006 r. A. D. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku celowego w związku ze stratami w uprawach rolnych oraz w użytkach zielonych gospodarstwa rolnego poniesionymi na skutek suszy w 2006 r. W postępowaniu zainicjowanym w/w wnioskiem wydano następujące rozstrzygnięcia: - decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił wnioskodawcy przyznania przedmiotowego zasiłku, rozstrzygnięcie to zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchylone decyzją wydaną w dniu [...] listopada 2006 r. znak [...]; - decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] (wydaną na skutek ponownego rozpoznania sprawy) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. po raz kolejny odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego w związku z suszą i to rozstrzygnięcie zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...]. Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. złożył do sądu administracyjnego A. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 105/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wytknął organom dokonanie błędnej wykładni przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) i nieprawidłowe wyliczenie średniej szkód w gospodarstwie skarżącego. W ocenie sądu procentowy rozmiar szkód w uprawach rolnych należało wyliczyć poprzez odniesienie wielkości areału tych szkód nie do całej powierzchni upraw skarżącego, a jedynie do powierzchni upraw, na której powstały szkody. Na taki sposób wyliczenia wskazuje, zdaniem sądu, brzmienie przepisu § 4 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, z którego wynika, iż podstawą obliczenia średniej szkód powinny być dane zawarte w protokole oszacowania sporządzonym przez komisję powołaną na podstawie odrębnych przepisów. Jeśli komisja dokonała oszacowania szkód tylko na niektórych uprawach, to na potrzeby wyliczenia zasiłku nie można przyjąć powierzchni upraw nie objętych szacunkiem, co do których nie ma również wzmianki w protokole szacowania. Skład orzekający wyraził stanowisko, iż celem rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. było udzielenie pomocy rodzinom rolniczym bez względu na powierzchnię posiadanych upraw rolnych, albowiem klęska suszy w 2006 r. miała charakter powszechny. W rozpoznawanej sprawie organy, przyjmując błędny pogląd, odniosły wielkość szacowanych szkód do areału wszystkich upraw rolnych gospodarstwa wnioskodawcy tj. do 12,68 ha zamiast uczynić to tylko w stosunku do 5,5 ha, na której to powierzchni dokonano szacunku. Sąd zwrócił również uwagę, iż skarżący podpisał bez zastrzeżeń protokół oszacowania strat, a zatem nie może skutecznie podnosić zarzutu, iż nie odzwierciedla on rzeczywistej wysokości strat spowodowanych przez suszę w jego gospodarstwie. Na skutek powyższego wyroku Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] przyznał A. D. zasiłek celowy w wysokości 1.000 zł z tytułu strat spowodowanych suszą w 2006 r. w gospodarstwie rolnym o powierzchni powyżej 5 ha oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w wysokości 392 zł z tytułu utrzymywania bydła w gospodarstwie, w którym wystąpiły straty spowodowane suszą w 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawca spełnił warunki wymagane do przyznania zasiłku z tytułu poniesionych w uprawach rolnych strat związanych z suszą, w tym warunek wysokości szkody, której wielkość w rozpoznawanym przypadku wyniosła 39, 09 % upraw (przyjęto 2, 15 ha powierzchni całkowitego zniszczenia upraw z areału 5,5 ha). W ocenie organu nie zostały natomiast spełnione przesłanki do przyznania zasiłku z tytułu szkód w użytkach zielonych, albowiem szkody te nie zostały oszacowane, w z związku z czym nie ma podstaw do uznania, że przekroczyły wymagane 30 %. Odwołanie od powyższej decyzji, w części zawierającej odmowę przyznania zasiłku z tytułu szkód w użytkach zielonych (pkt 2 rozstrzygnięcia), złożył A. D. Wskazał, iż prowadzone przez niego gospodarstwo rolne zostało dotknięte suszą również w zakresie zakwestionowanym przez organ I instancji. Nadto spełnia warunki do przyznania pomocy bowiem nadal hoduje bydło i konie. Podniósł, iż odmowa udzielenia wsparcia finansowego nie posiada żadnego prawnego uzasadnienia. W związku z upływem ponad roku od daty złożenia wniosku o przyznanie zasiłku i niewypłacenie go w pełnej należnej wysokości wniósł o naliczenie odsetek za zwłokę w wysokości 16 % w stosunku rocznym oraz zwrot kosztów korespondencji wyszczególnionych w pozwie złożonym do sądu cywilnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części orzekającej o odmowie przyznania zasiłku celowego w wysokości 392 zł z tytułu utrzymywania bydła w gospodarstwie, w którym wystąpiły straty spowodowane suszą w 2006 r. i umorzyło postępowanie w I instancji w tym zakresie oraz wskazało o pozostaniu jej w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ II instancji obszernie i szczegółowo przedstawił zasady przyznawania pomocy w związku ze stratami wywołanymi suszą w 2006 r. wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Ocenił, iż w pierwszej instancji prawidłowo ustalono wysokość szkód w uprawach rolnych wnioskodawcy przyjmując ich wielkość na poziomie 39,09 %, co uzasadniało przyznanie pomocy w wysokości 1.000 zł (pkt 1 decyzji). Rozmiar szkód odnosił się wyłącznie do powierzchni upraw 5,5 ha. Dalej organ wskazał, iż z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. wynika, że kwota podstawowa zasiłku ulega zwiększeniu o 392 zł pod warunkiem, że w gospodarstwie utrzymywane jest bydło, owce, kozy lub konie, a szkody w użytkach zielonych tego gospodarstwa, oszacowane przez właściwą komisję, wyniosły powyżej 30 %. W rozpoznawanym przypadku wnioskodawca spełnił, zdaniem organu odwoławczego, warunek pierwszy, albowiem utrzymuje konie i bydło, jednak komisja nie szacowała szkód w użytkach zielonych w jego gospodarstwie, zatem nie było postaw do przyznania pomocy w zwiększonej ponad podstawową wysokości. Nadto zwrócono uwagę, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. nie przewidują możliwości przyznawania odrębnego zasiłku celowego z tytułu utrzymywania bydła w gospodarstwie rolnym dotkniętym suszą. Uznano zatem, iż nie było podstaw do merytorycznego orzekania w tym przedmiocie, a postępowanie przed organem I instancji podlegało umorzeniu. Ustosunkowując się do wniosku o zasądzenie odsetek za zwłokę organ podniósł, iż przepisy dotyczące spornego zasiłku celowego nie przewidują naliczania odsetek za zwłokę. Zgodnie natomiast z art. 262 § 1 Kpa stronę obciążają koszty poniesione przez nią we własnym interesie, do których należy zaliczyć koszty korespondencji z organem. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego A. D. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej umorzenia postępowania i przyznanie zasiłku w wysokości 392 zł "w jak najszybszym trybie". Uzasadniając skargę wskazał, iż czuje się pokrzywdzony działalnością Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które to organy odmawiają przyznania spornego zasiłku związanego z hodowlą bydła z uwagi na zaskarżenie poprzednich ich decyzji do sądu administracyjnego. Z tych samych powodów, jego zdaniem, następuje opóźnienie w wypłacie przyznanego zasiłku z tytułu szkód w uprawach rolnych. Poinformował, iż złożył skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na przewlekłość w działaniu organu I instancji odpowiedzialnego za tę wypłatę. Wskazał, iż w niniejszym postępowaniu nie zaskarżył decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. w zakresie, w jakim przyznano w niej wsparcie finansowe w kwocie 1.000 zł, jednak postępowanie w tym przedmiocie nie jest jeszcze zakończone z uwagi na opisane wyżej opóźnienie w wypłacie zasiłku. W związku z powyższym wniósł o "uznanie przewlekłości w realizacji wypłaty", albowiem organ II instancji powinien kontrolować również wykonanie decyzji pierwszoinstancyjnej. Do skargi załączył pisma procesowe dotyczące opóźnień w realizacji wypłaty przyznanego zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż przedmiotem niniejszego postępowania mógł być tylko jeden zasiłek celowy z tytułu złagodzenia skutków suszy, przyznawany w różnej wysokości zależnej od wielkości gospodarstwa rolnego, który to zasiłek mógł ulec zwiększeniu, jeśli suszą dotknięte były użytki zielone, a w gospodarstwie są utrzymywane zwierzęta hodowlane. Samoistnie wniosek o przyznanie zasiłku z tytułu utrzymywania bydła i koni nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na to, że takiego wsparcia przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. nie przewidują. Organ wyjaśnił również kwestię związaną ze złożoną przez w/w skargą na niewypłacenie do chwili obecnej przyznanego zasiłku w kwocie 1.000 zł podając, iż została ona zakwalifikowana jako skarga na działalność Kierownika GOPS, następnie przedłożona Wojewodzie P. jako organowi właściwemu, który w dniu 16 sierpnia 2007 r. poinformował o przekazaniu na konto Gminy środków finansowych na wypłatę zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)), przeprowadzona w granicach wyznaczonych przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., nie doprowadziła do stwierdzenia uchybień zobowiązujących sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Niniejszy wyrok jest kolejnym orzeczeniem tutejszego sądu, po wyroku kasacyjnym z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 105/07, wydanym w sprawie skarżącego dotyczącej przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w poprzednim wyroku wiążą kolejny skład orzekający. Trzeba jednak zwrócić uwagę, iż zakres kognicji sądu w rozpoznawanym obecnie przypadku różni się od tego zakresu w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 105/07. Przedmiotem poprzedniej skargi była decyzja organu II instancji rozstrzygająca o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z tytułu poniesionych szkód w uprawach rolnych oraz w użytkach zielonych, natomiast decyzja poddana kontroli obecnie dotyczy tylko i wyłącznie umorzenia postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku celowego za szkody w użytkach zielonych w gospodarstwie, w którym utrzymywane są zwierzęta hodowlane. Regulacje dotyczące przyznania zasiłku celowego w związku z suszą zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Powołany akt wykonawczy przewiduje dwa rodzaje pomocy na złagodzenie skutków suszy: w wysokości 500 zł w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni do 5 ha lub 1.000 zł, gdy obszar takiego gospodarstwa przekraczał 5 ha (§ 5 ust. 1 pkt 1 i 2). W kwestii przyznania w/w pomocy orzeczono w stosunku do skarżącego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu kwoty 1.000 zł. Pomoc opisana powyżej ulega zwiększeniu o kwotę 392 zł w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne, w którym utrzymuje się bydło, owce, kozy lub konie, jeżeli szkody w użytkach zielonych tego gospodarstwa spowodowane suszą wyniosły więcej niż 30 % (§ 5 ust. 2). Zdaniem sądu zgodna jest z prawem decyzja umarzająca postępowanie pierwszoinstancyjne w przedmiocie "zasiłku w kwocie 392 zł" przyjmująca, iż organ ten nie został uprawniony do przyznawania odrębnego zasiłku z tytułu utrzymywania w gospodarstwie zwierząt hodowlanych. O tę kwotę, jak wyżej zauważono, może być wyłącznie powiększona kwota zasiłku w wysokości 500 zł lub 1.000 zł. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 2 zd. ostatnie w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. ustalenie średniej wysokości szkód w gospodarstwie rolnym, w tym szkód w użytkach zielonych odbywało się na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę w oparciu o § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. W rozpoznawanej sprawie stosowny protokół został sporządzony w dniu 18 sierpnia 2006 r. i nie zawiera zapisów o ewentualnych stratach poniesionych przez skarżącego w użytkach zielonych. Nie było zatem podstaw do ustalenia średniej wysokości szkód w użytkach zielonych, ponieważ straty na tej części gospodarstwa nie zostały uwidocznione w protokole komisji. Skarżący, jak wynika z protokołu, był obecny podczas prac komisji, a zatem miał możliwość bieżącej oceny wpisywanych do protokołu informacji, mógł zgłosić i żądać odnotowania nasuwających się zastrzeżeń, w tym co do konieczności przeprowadzenia szacunku na użytkach zielonych. Możliwość zgłaszania zastrzeżeń została przewidziana w protokole, który zawiera odpowiednią rubrykę "Uwagi (w tym różnice w ocenie strat)". Żadne zastrzeżenia skarżącego nie zostały jednak odnotowane. W skardze w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 105/07 zostały sformułowane zarzuty dotyczące przedmiotowego protokołu, których sąd nie uwzględnił (str. 5-6 uzasadnienia w sprawie II SA/Bk 105/07). Skład orzekający wyraził wówczas ocenę, iż "podpisanie przez skarżącego protokołu oszacowania strat bez żadnych zastrzeżeń czyni aktualnie niemożliwym podnoszony przez nią zarzut, że protokół ten nie odzwierciedla rzeczywiście poniesionych strat". Oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 11 kwietnia 2007 r. związane były zarówno organy administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jak i obecnie orzekający skład (art. 153 p.p.s.a.). Skoro z protokołu oszacowania strat nie wynikała szkoda w użytkach zielonych skarżącego – brak zwiększenia "zasiłku suszowego" o kwotę 392 zł nie pozostawał sprzeczny z prawem. Dlatego skarga podlegała oddaleniu. Poza zakresem kognicji sądu w rozpoznawanym przypadku leżało rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia przewlekłości w wypłacie kwoty 1.000 zł zasiłku suszowego przyznanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. i zasądzenia z tego tytułu odsetek. Kwestie związane z wypłatą zasiłku należą do postępowania wykonawczego, a nie rozpoznawczego. Trzeba jednak zauważyć, iż z pisma Wojewody P. z dnia 16 sierpnia 2007 r. wynika, że środki finansowe na powyższą wypłatę zostały przekazane właściwemu organowi. Mając na uwadze ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku tutejszego sądu z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 105/07 oraz zgodne z obowiązującymi przepisami prawa stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.