III SA/Lu 216/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. przy udziale W. R. sprawy ze skargi J. O. – R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zwrócenia stronie wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...]., nr [...], 2. określa, że orzeczenia wymienione w pkt 1 sentencji nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania wniosku J.R. złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. o zwróceniu stronie wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie przywrócenia drogi koniecznej do nieruchomości położonych w osadzie D. o nr [...], [...] i [...]. Wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż wniosek z dnia [...] stycznia 2007 r. (data wpływu do SKO w [...] stycznia 2007 r.) zawiera żądanie cywilnoprawne tj. ustanowienie drogi koniecznej lub przywrócenia posiadania drogi koniecznej. Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wynika, że wnioskodawczyni domaga się przywrócenia przebiegu dróg dojazdowych do swojej nieruchomości w sposób wyznaczony na posiadanych przez nią mapach. Zarzuca, że jedna z dróg (nr [...]) została zajęta przez osobę fizyczną, zaś druga droga (nr [...]), przez Gminą Spółdzielnię "[...]". Zdaniem organu żądanie J.R. "dostępu do drogi publicznej" ma charakter cywilnoprawny. W myśl art. 145 kodeksu cywilnego, właścicielowi nieruchomości, która nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej albo do należących do niej budynków gospodarskich, przysługuje względem właścicieli gruntów sąsiednich roszczenie o ustanowienie służebności gruntowej, zwanej drogą konieczną, za stosownym wynagrodzeniem. Roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej podlega – w myśl art. 626 kodeksu postępowania cywilnego – rozpoznaniu w postępowaniu sądowym - nieprocesowym. Również, zgodnie z art. 222 kodeksu cywilnego właściciel może żądać od osoby , która faktycznie włada jego rzeczą, aby skutecznie została mu wydana. Ten sam tryb postępowania, procesu cywilnego dotyczy żądania przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania naruszeń i przywrócenia naruszonego lub utraconego posiadania. Prawidłowo więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ustaleniu przedmiotu sprawy i zbadaniu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej stwierdziło, że jest niewłaściwe w sprawie oraz, że właściwym jest sąd powszechny z uwagi na przedmiot roszczenia objętego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. Dlatego też na mocy art. 66 § 3 kpa zwróciła wniosek J.R. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego skarżąca zarzuca postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. naruszenie prawa. Organ, jej zdaniem nie rozstrzygnął kwestii przywrócenia przejezdności "drogi koniecznej", a także potwierdził prawidłowość przeprowadzonej "komasacji" (skarżąca tak określa przeprowadzone scalenie gruntów). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającego postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r., aczkolwiek nie w oparciu o argumenty podane w skardze, ale z racji uchybień podniesionych przez Sąd, z urzędu do czego upoważnia treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Kodeks postępowania administracyjnego przyjął zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania wszczynającego postępowanie administracyjne. Stosownie do treści art. .63 § 2 kpa wniosek taki powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach odrębnych. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego wpłynęło pismo z dnia [...] stycznia 2007 r. (data prezentaty wpłynięcia do SKO – [...] stycznia 2007 r.), a którego treść mogła nastręczać wątpliwości co do jego charakteru; (pismo to mogło być potraktowane jako: zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa przez zarządcę drogi oznaczonej nr 741 i 1308, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o scaleniu gruntów) nie podjęło żadnych czynności w celu jednoznacznego ustalenia zamiaru skarżącej, podczas gdy było do tego zobowiązane przepisami art. 7 i 9 kpa. Organ administracji publicznej, zastępując stronę, do czego nie był uprawniony uznał, że wniosek z dnia [...] stycznia 2007 r. zawiera roszczenie J.R. o ustanowienie drogi koniecznej do jej działek gruntu położonych w osadzie D. oznaczonych Nr [...],[...] i [...]. Jednakże już w rozważaniach prawnych zawartych w uzasadnieniu do postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. Kolegium wykazywało wątpliwości co do prawidłowego zrozumienia wniosku skarżącej, gdyż pouczało ją, iż właściwym rzeczowo organem do wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów jest wojewoda. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ustalaniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki ostateczny charakter ma mieć pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 kpa, o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia – w tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Podkreślić należy, że prawo jednostki do otrzymania niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej, zawarte jest również w art. 6 ust. 3a Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi "W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwości, sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącej pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy". Skarżąca redagując pismo z dnia [...] stycznia 2007 r. wykazała się dużą nieporadnością; chociażby nazywając drogi dojazdowe do jej nieruchomości drogami koniecznymi, a zajęcie pasa drogowego czy zniszczenie drogi uniemożliwiającej jej dojazd do działek - prośbą o przywrócenie drogi koniecznej. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2007 r. jak i w skardze do Sądu używała cały czas sformułowania "przywrócenie drogi koniecznej". Użycie takiego sformułowania, zdaniem Sądu świadczy o tym, że skarżąca nie posiada umiejętności jasnego i precyzyjnego artykułowania swoich intencji. Posługiwanie się tym zwrotem nie oznacza, że J.R. domaga się ustanowienia drogi koniecznej bądź przywrócenia utraconego posiadania, oraz że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. W tym miejscu wypada zwrócić uwagę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, na obowiązujące przepisy prawa w zakresie dróg publicznych , gdyż taki status prawny mają drogi prowadzące do działek skarżącej. W razie naruszenia pasa drogowego czy zniszczenia drogi ustawa o drogach publicznych (Dz.U. t.j. 2007 r., Nr 19 poz. 115) w art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 7 i 8, na organy gminy nakłada obowiązek podjęcia stosownych działań likwidujących powstałe zakłócenia w sieci drogowej. Również sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacja ruchu drogowego należą do zadań własnych gminy, ponieważ wpływają na zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Dlatego, organ orzekając ponownie w sprawie, powinien objąć sowimi ustaleniami zakres żądania strony i zwrócić uwagę na ten fragment wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2007 r., w którym wskazywała, iż pięciokrotnie zwracała się do Burmistrza Miasta i Wójta Gminy o doprowadzenie do przejezdności drogi publicznej prowadzącej do jej działek gruntu i, że od sierpnia 2007 roku sprawa ta nie jest załatwiona. Poza ustaleniami organu nie może zostać też ta cześć wniosku skarżącej, w której wskazuje na rażące naruszenie przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Zresztą organ rozpoznając sprawę po raz pierwszy zwrócił uwagę na to żądanie skarżącej, nie podjął jednak stosownych czynności, zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii i nadania sprawie biegu w trybie art. 65 lub 66 § 1 kpa. Wydanie postanowienia o zwrocie podania z dnia [...] stycznia 2007 r. w trybie art. 66 § 3 kpa stanowiło procesową formę stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze swojej niewłaściwości, a także jednocześnie ocenę, iż żaden inny organ administracji publicznej nie jest właściwy takiego podania rozpatrzyć, gdyż wyłącznie właściwym jest sąd powszechny. Zdaniem Sądu, wydanie takiego postanowienia przed dokonaniem wspomnianych powyżej ustaleń, czego konkretnie domaga się skarżąca, stanowiło także naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z wyżej podanych powodów, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270 z późn.zm.) orzeczono jak w sentencji.