II SA/Sz 429/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu różnic w opłatach czynszowych I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją : - decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...] , - decyzje Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...], II zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego K. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją z dnia [...] przyznał K. O. należność z tytułu zwrotu w opłatach czynszowych. Decyzją z dnia [...] organ ten cofnął przyznany zwrot różnicy w opłatach czynszowych z dniem 1 lipca 2001 r. W dniu 1 sierpnia 2002 r. K. O. złożył wniosek o zwrot różnicy w opłatach czynszowych. Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania należności z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny należący do G. Towarzystwa Budownictwa Społecznego, który zgodnie z art. 20 ust 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71 poz. 733) nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99 poz. Poz. 897) osoby zajmujące takie lokale nie są uprawnione do pobierania należności z tytułu różnicy czynszowej. Od decyzji tej K. O. nie wnosił odwołania. W dniu 12 października 2006 r. strona złożyła wniosek o wypłacenie należności z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, w związku z pozytywnym wyrokiem Sądu Administracyjnego i wcześniej otrzymaną odmową decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w G. z [...] 2002 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją z [...] listopada 2006 r. uznał, że funkcjonariuszowi Zakładu Karnego w G. K. O. nie przysługuje uprawnienie do otrzymywania należności z tytułu różnicy w opłatach czynszowych, bowiem zajmuje on lokal mieszkalny będący własnością TBS, a więc nie wchodzący w skład mieszkalnego zasobu gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego, ani stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, a tylko osobom uprawnionym zajmującym takie lokale przysługuje, w myśl § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99 poz. Poz. 897) należność z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. W odwołaniu od tej decyzji K. O. wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 31 sierpnia 2006 r. wydał wyrok dla niego korzystny, zgodnie z którym dopłaty należą się wszystkim funkcjonariuszom niezależnie od tego, jakie mieszkania zajmują. Odwołujący się wskazał, że w nawiązaniu do ww. wyroku miał czas na złożenie wniosku do dnia 14 października 2006 r. i terminu tego dotrzymał, dlatego wniosek powinien być rozpatrzony pozytywnie. Decyzją z [...] grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.) oraz § 3 ust 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r., Dyrektor Zakładu Karnego w G. uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r. i uznał, że odwołującemu się przysługuje od dnia 12 października 2006 r. uprawnienie do otrzymywania należności z tytułu różnicy w opłatach czynszowych w wysokości 163,17 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariusz K. O. zajmuje lokal mieszkalny o pow. użytkowej 45,20 m2 położony w G., stanowiący własność G. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. W dniu 12 października 2006 r. funkcjonariusz ten złożył wniosek o wypłatę należności z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, a organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uznał, że świadczenie to nie przysługuje wnioskodawcy w myśl § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. W związku z tym, że przepis ten został uchylony z dniem 14 września 2006 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt P 6/06 (Dz. U. z dnia 14 września 2006 r. Nr 164 poz. 1165), należało uchylić decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., gdyż została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku ponownej analizy zebranej dokumentacji, po rozpatrzeniu odwołania funkcjonariusza Dyrektor Zakładu Karnego w G. stwierdził, że K. O. przysługuje uprawnienie do otrzymywania należności z tytułu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, które to świadczenie będzie wypłacane raz w kwartale z dołu w Zakładzie Karnym w G. W odwołaniu K. O. podniósł, iż nie zgadza się z powyższą decyzją w części nie przyznania wyrównania należności z tytułu różnicy w opłatach czynszowych za okres poprzedni, natomiast zgadza się z decyzją w części przyznania uprawnień do otrzymywania tej należności od dnia 12 października 2006 r. Odwołujący się wniósł o wypłacenie wyrównania z tego tytułu. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 14 września 2006 r. Wskazał, że stosownie do art. 190 ust 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z ustawą, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do uchylenia tej decyzji pod warunkiem, że strona złoży wniosek w tej sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia. W niniejszej sprawie termin ten upływał 14 października 2006 r., a odwołujący się złożył wniosek w dniu 12 października 2006 r., a więc z dochowaniem terminu. Ponieważ orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutki w odniesieniu do przeszłości, też decyzja Nr [...] z 2001 r. powinna zostać uchylona a dopłaty różnicy w opłatach czynszowych wyrównane od dnia 1 lipca 2001 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją Nr [...] z lutego 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] oraz stwierdził, że K. O. spełnia warunki do otrzymywania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych w kwocie 163,17 zł miesięcznie w okresie od 14 września 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.) dał Ministrowi Sprawiedliwości delegację do określenia m. in. zasad zwrotu różnic czynszowych, z uwzględnieniem w szczególności sposobu obliczania tego świadczenia oraz przypadków, w których ono nie przysługuje, a także trybu wypłaty tych należności. Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99 poz. 897 ze zm.), delegację tę wypełnił. Zasady zwrotu różnic czynszowych określił w § 3 tego rozporządzenia. W § 3 ust 1 rozporządzenia ustalił, że zwrot różnicy w opłatach czynszowych otrzymuje osoba uprawniona (funkcjonariusz, emeryt lub rencista SW), zajmująca lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, nie będący w administracji jednostki organizacyjnej Służby Więziennej). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. orzekł, że § 3 ust 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości jest niezgodny z art. 95 ust 2 ustawy o Służbie Więziennej. Orzeczenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, czyli 14 września 2006 r., wywołując skutki prawne od tego dnia na przyszłość. Od tej zatem daty prawo do otrzymywania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych miały wszystkie osoby uprawnione opłacające czynsz za zajmowany lokal mieszkalny, niezależnie od tego czy był on w zasobach publicznych czy prywatnych. Następnie, Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2006 r. (Dz. U. Nr 251 poz. 1858) uchylił § 3 swojego rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie w dniu 1 stycznia 2007 r. i od tego dnia nie ma już podstawy prawnej do wypłacania funkcjonariuszom, emerytom i rencistom SW zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2006 r. jest nieprawidłowa ponieważ błędnie ustala termin od którego przyznaje stronie zwrot różnicy w opłatach czynszowych, tj. od dnia 12 października 2006 r. w którym funkcjonariusz złożył wniosek. Jednakże wniósł on, co w szczególności zaznaczył w odwołaniu, również o wyrównanie wypłaty tego świadczenia. Należało zatem ustalić termin uzyskania przez funkcjonariusza uprawnień formalnych do świadczenia. Decyzja zawiera także błędną podstawę prawną, art. 154 § 1 i 2 kpa, który to przepis może być stosowany przy uchylaniu decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W rozpatrywanej sprawie decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z [...] listopada 2006 r. nie była i nie jest ostateczną ponieważ K. O. wniósł od niej odwołanie. Jeżeli organ I instancji uznał, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, należało zastosować art. 132 § 1 kpa. Organ wskazał, że strona uzyskała uprawnienie do otrzymywania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych od dnia 14 września 2006 r., tj. od dnia utraty mocy obowiązującej § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. Uprawnienie to wygasło z dniem 1 stycznia 2007 r., czyli z dniem uchylenia § 3 tego rozporządzenia. Natomiast żądanie wypłacenia wyrównania od dnia 1 lipca 2001 r. nie znajduje podstaw prawnych. Decyzja [...] z 2001 r. uprawomocniła się i jest decyzją ostateczną, została także wydana zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Wnioskodawca nie wykazał także przy tym ani słusznego swego interesu ani interesu społecznego, wskazanych w art. 154 § 1 kpa, jako możliwe przesłanki uchylenia takiej decyzji. Dlatego nie jest możliwe ustalenie uprawnienia do otrzymywania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych przez K. O. przed dniem 14 września 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję K. O. zarzucił, że "zarówno organ I jak i II instancji nie rozpoznał istoty sprawy tj. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami Dyrektora Zakładu Karnego w G. z [...] 2002 r. i [...]2001 r." naruszając przepis art.154 § 1 k.p.a. i 145a § 1 k.p.a. Nadto skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. ponieważ po wniesieniu odwołania od decyzji z dnia [...] 2006. r. organ ten mógł uchylić własną decyzję tylko w przypadku, gdyby uwzględnił w całości odwołanie tj. gdyby wznowił postępowanie. Organ Odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydawał nowej decyzji w myśl art. 132. Z cytowanego przepisu wynika, że jedynym wyjątkiem od określonego w nim obowiązku przesłania odwołania organowi odwoławczemu jest zastosowanie instytucji autokontroli, o której mowa w art. 132 §1 Kpa. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji po otrzymaniu odwołania K. O. od decyzji z dnia [...] 2006 r. nie zastosował trybu przewidzianego w art. 132 Kpa, jak również nie przekazał odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu lecz wydał kolejną decyzję [...] stosując niedopuszczalny, w odniesieniu do decyzji nieostatecznej, tryb przewidziany w art. 154 §1 i 2 Kpa, czym rażąco naruszył przepisy art. 133 i 154 § 1 i 2 Kpa. Naruszenia te prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony od decyzji z dnia [...] 2006 r. i uchylając tę decyzję. Jednakże również Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. nie ustrzegł się błędu proceduralnego, bowiem wydając decyzję opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a więc eliminując z obrotu prawnego wadliwą decyzję z [...] grudnia 2006 r. i orzekając odmiennie co do istoty sprawy nie dostrzegł, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja nieostateczna organu I instancji z dnia [...] listopada 2006 r., od której nie zostało rozpatrzone odwołanie. W rezultacie w obrocie prawnym znalazły się dwie decyzje, a mianowicie nieostateczna decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiająca przyznania stronie wnioskowanego uprawnienia i decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 2006 r. rozstrzygająca w przedmiocie tego samego uprawnienia odmiennie, aczkolwiek nie w pełni zgodnie z żądaniem strony. Sądowa kontrola akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że wyżej opisane uchybienia organów obu instancji są konsekwencją istotnego błędu popełnionego na etapie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Mianowicie, w sprawach wszczynanych na wniosek, przedmiot postępowania administracyjnego określa treść żądania zawartego w podaniu stron. Określenie żądania, jak stanowi to art. 63 §2 Kpa stanowi istotny element podania. Organ administracji publicznej nie jest właściwy do zmiany treści żądania strony jak również do kwalifikowania przedmiotu postępowania niezgodnie z wolą strony. Jeśli zatem podanie strony nie zawiera w ogóle żądania lub też w oparciu o treść podania nie można jednoznacznie ustalić woli strony, to obowiązkiem organu – stosownie do art. 64 § 2 Kpa - jest wezwanie wnoszącego do usunięcia braków podania, tj. w tym przypadku do sprecyzowania żądania, w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wprawdzie nie można zgodzić się bezkrytycznie z twierdzeniem skarżącego, że już we wniosku z dnia 12 października 2006 r. domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2002 r., jednakże nie ulega wątpliwości, że we wniosku tym nawiązywał do bliżej nieokreślonego wyroku sądu administracyjnego oraz do negatywnej dla siebie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z [...] 2002 r., domagając się zwrotu różnicy w opłatach czynszowych w związku z tą wcześniejszą decyzją. Ten nie do końca jasny i precyzyjny wniosek nie uprawniał organu I instancji do zakwalifikowania żądania strony według własnego uznania lecz obligował do wyjaśnienia woli strony zgodnie z wyżej wskazanym art. 64 §2 Kpa. Organ I instancji uchylając się od tego obowiązku, jak również organ II instancji, który nie rozważył zawartych w odwołaniu strony z dnia 1 grudnia 2006 r. oraz w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2006 r. twierdzeń wyraźnie wskazujących na to, że K. O. domaga się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2002 r. w istocie rzeczy nie rozpatrzyły podania zgodnie z wolą strony, co trafnie zarzucono w skardze. W efekcie takiego postępowania pozbawiono wnoszącego podanie rozpatrzenia jego żądania w trybie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§1). W takiej sytuacji skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§2). Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] 2002 r. odmawiająca K. O. zwrotu różnicy w opłatach czynszowych wydana została na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897), który to przepis został uznany za niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt P6/06). W takiej sytuacji prawidłowe postępowanie organu w przypadku ustalenia, że wniosek strony zawiera żądanie, o którym mowa w art. 145a §1 Kpa powinno polegać na sprawdzeniu czy wniosek ten wpłynął w terminie określonym w § 2 tego przepisu, czy pochodzi od uprawnionej strony, a w konsekwencji tych ustaleń - na wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) lub decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 Kpa). W związku z poglądami prawnymi organu odwoławczego zawartymi w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2007 r. oraz w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że ratio legis przepisu art. 145a polega właśnie na umożliwieniu stronie dochodzenia wyeliminowania negatywnych dla niej skutków wynikających z decyzji ostatecznej opartej na niekonstytucyjnym, czy niezgodnym z ustawą lub umową międzynarodową przepisie prawa. Przepis ten zatem otwiera drogę do rozpatrzenia sprawy po wznowieniu postępowania, z pominięciem przepisu zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny. Sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a zatem nie zastępują organów administracyjnych w tym orzekaniu, jednakże z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, co powinny mieć na uwadze organy ponownie orzekające w sprawie. Wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności naruszenie art. 64 § 2 Kpa prowadzące w konsekwencji do naruszenia art. 145a Kpa stanowią istotne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a także uchylenie - przy zastosowaniu art. 135 powyższej ustawy - decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2006 r. Orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i 3 tej samej ustawy.