II SA/Kr 602/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Izabela Dobosz NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewody [....] w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [.....] Prezydent Miasta N. , wskazując jako podstawę na art. 124 ust. 1, 2, 6 i 7, art. 122 ust. 3, art. 128 ust. 4, art. 132 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.), udzielił zezwolenia ........... Wodociągom Sp. z o.o. w N. jako inwestorowi zadania pod nazwą "budowa magistrali wodociągowej na odcinku skrzyżowania ulic .............na wejście w teren na nieruchomość oznaczoną jako działka gruntu o numerze ewidencyjnym ...... w obrębie .....miasta N. o pow. 0,2456 ha i działka gruntu o numerze ewidencyjnym......................., stanowiącą własność B.W. oraz S.W. , na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w celu przeprowadzenia przez w/w działki odcinka magistrali wodociągowej stanowiącego część magistrali wodociągowej przebiegającej od ul. .......... Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność wykazania przez ........... Wodociągi Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w N. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że do wniosku o wydanie zezwolenia dołączono ważną i skuteczną decyzję Nr ......Prezydenta Miasta N. z dnia ........ o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla w/w inwestycji. Zgodnie z załączonym do w/w decyzji planem proponowana trasa magistrali wodociągowej przebiega m. in. przez działki nr........... Z odpisu KW Nr ......z dnia .......sierpnia 2005 roku wynika, że przedmiotowe działki są własnością B.W. i S. W. - na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Z przedłożonego przez wnioskodawcę dokumentu z przeprowadzonych w dniu .......2005 r. rokowań wynika, że B.W. i S.W. nie wyrażają zgody na przeprowadzenie odcinka magistrali przez ich działki i jednocześnie wnoszą o wykup pasa terenu pod projektowaną drogę. ........ Wodociągi Sp. z o.o. stwierdziły, że nie wykupią przedmiotowego terenu. Organ podał, że przeprowadził w dniu .......2005 r. rozprawę administracyjną, na którą zgłosił się M.W. przedkładając akt notarialny.......... dotyczący przeniesienia własności przedmiotowych działek na jego rzecz. Przy piśmie z dnia ......2005 roku ....... Wodociągi Spółka z o.o. przedłożyła protokół z przeprowadzonych w dniu .........2005 roku rokowań z M.W. , z których wynika, że M.W. nie wyraża zgody na przeprowadzenie odcinka magistrali wodociągowej przez jego działki i żąda ich wykupu. Organ wskazał także, iż pismem z dnia ........2005 r. M.W. wystąpił w tej sprawie do Prezydenta Miasta N. Sprawa wykupu została wyjaśniona w piśmie z dnia .........2005 r. oraz na ponowne żądanie M.W. w piśmie z dnia .......2006 roku. Wyjaśniono, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wejście w teren dla realizacji celu publicznego nie może być rozstrzygana kwestia wykupu przedmiotowych działek. Organ przytoczył również stanowisko wnioskodawcy zawarte we wniosku oraz piśmie z dnia ..........2005r, dotyczące żądania nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, że przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. ............Wodociągi Spółka z o.o. jest zobowiązana do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę Sektorowemu Urzędnikowi Zatwierdzającemu Przedsięwzięcie w celu uzyskania wsparcia finansowego. Do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wymagane jest m. in. posiadanie przez inwestora dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Brak możliwości uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie skutkować odmową dofinansowania w/w inwestycji, co byłoby stratą dla miasta N., a także mieszkańców terenów przyległych nieruchomości. Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ stwierdził, że zgodnie z art. 122 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach określonych w art.108 kpa decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei, w myśl przepisu art.108 kpa, decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowy ważny interes strony. Dlatego też, "biorąc pod uwagę społeczną wagę zagadnienia, a przede wszystkim wyjątkowy ważny interes strony, orzeczono jak w sentencji". Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M.W. żądając jej uchylenia oraz występując jednocześnie o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. Wskazał, że zezwolenie na wejście w teren jest zdecydowanie przedwczesne i stanowi naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady prawdy obiektywnej, zobowiązującej organ administracji do wszechstronnego i bezstronnego zbadania przedstawionego materiału. Brak porozumienia między stronami został jednoznacznie potraktowany jako odmowa ze strony odwołującego udzielenia zgody na wejście w teren, a organ nie zastosował mediacji w celu polubownego załatwienia sprawy. Korespondencja prowadzona zarówno z inwestorem jak i z organem jednoznacznie wskazuje, że odwołujący pragnął ugodowego rozwiązania sprawy. Odwołujący kwestionując nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał, że organ nie wykazał spełnienia przesłanek zastosowania tego rygoru. Prawdopodobieństwo utraty dofinansowania może być jedynie skutkiem braku chęci inwestora do zawarcia z odwołującym porozumienia. Odwołujący wskazał również, że w chwili obecnej jest jedyną osobą, w której władaniu pozostają przedmiotowe działki i wobec tego kierowanie decyzji do byłych właścicieli (jego rodziców) stanowi o wadliwości decyzji. Decyzją z dnia ............Wojewoda .........., wskazując jako podstawę art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz podzielił ustalenia organu l instancji, wskazując jednocześnie na treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustosunkowując się do zarzutów odwołującego wskazał, że są one niezasadne, przytaczając stanowisko wnioskodawcy, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu l instancji. Organ odwoławczy ocenił, że przedłużająca się procedura przygotowania inwestycji do realizacji skutkowałaby odmową dofinansowania w/w inwestycji, co z kolei byłoby stratą dla N., a także mieszkańców przyległych nieruchomości. Inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji złożył M.W. , wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpoznał nieścisłości, nadużyć prawa jakie wystąpiły podczas prowadzonego postępowania oraz błędów formalnych w samej decyzji, ograniczając się jedynie do powielenia treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta N. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawy prawnej oraz nie przytoczył powołanych przepisów prawa. Nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów na jakich się oparł. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. Nadto wskazał, że rozprawa administracyjna odbyła się jedynie formalnie bez podjęcia kroków mediacyjnych pomiędzy stronami, do jakich zobowiązany jest organ zgodnie z art. 13 § 2 k.p.a. O rozprawie skarżący został poinformowany telefonicznie z jednodniowym wyprzedzeniem (w aktach sprawy nie ma potwierdzenia o zadośćuczynieniu dyspozycji art. 92 k.p.a.). Skarżący zarzucił, że skutki decyzji rozciągają się nie tylko na jego własność, ale także właścicieli działek nr .........., do których jest zobowiązany zapewnić dojazd drogą służebną (zgodnie z mapą oraz odpisem z księgi wieczystej). Pominięcie ich jako stron w postępowaniu jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Skarżący zakwestionował również zastosowanie art. 122 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 108 k.p.a. Wskazał, że stwierdzenie Wojewody o tym, iż nie nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skutkuje utratą dofinansowania ze środków Funduszu ............ jest chybione ze względu na to, że działalność funduszu przewiduje możliwość składania wniosków na przestrzeni kilku najbliższych lat. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji tego rygoru nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ........... wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji odwoławczej. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga jest zasadna. Rozważania prawne należy rozpocząć od przytoczenia przepisów prawnych będących podstawą zaskarżonej decyzji. Stosownie do przepisu art. 124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami( tekst jednolity: Dz. U. z 2004r Nr 261 poz.2603) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy do wniosku należało m.in. dołączyć: dokumenty z przebiegu rokowań, o których mowa w art. 114 oraz wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z treści wniosku z dnia .......2005r ........ Wodociągi Spółka z o.o. do wniosku dołączyła kserokopię wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wraz z załącznikiem dotyczącym dz. ........z wrysowaną trasą magistrali. Załączniki te nie są jednakże załącznikami do decyzji Nr........ o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale dokumentami sporządzonymi przez inwestora. Oznacza to, że wniosek nie odpowiadał treści przepisu art.16 ust.2 pkt 2 ustawy. W myśl art. 54 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 Nadto, zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu l instancji, w której sentencji podano, że przedmiotowe działki stanowią własność B.W. i S.W. , co pozostaje w sprzeczności z treścią aktu notarialnego znajdującego się na k.48 przedłożonych akt administracyjnych. Stosownie do treści art.119 ust.1 pkt 4) ustawy, decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać wskazanie właściciela nieruchomości. Niewskazanie w decyzji właściciela nieruchomości M.W. powoduje naruszenie cytowanego przepisu. Wreszcie zauważyć należy , że organ l instancji w ogóle nie uzasadnił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, przytaczając jedynie treść art.108 kpa. Organ odwoławczy ograniczył się natomiast do powtórzenia treści wniosku inwestora, wnoszącego o nadanie decyzji takiego rygoru ze względu na konieczność wykazania się w postępowaniu o pozwolenie na budowę tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie zaś pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji jest niezbędne do uzyskania funduszy unijnych na jej realizację. Tymczasem, na podstawie art. 122 ust. 1 w związku art. 122 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji udzielającej zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności w przypadkach określonych w art. 108 kpa, gdy zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona Przypadki określone w art. 108 kpa to: niezbędność wydania decyzji ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W związku z powyższym nadanie decyzji wydanej na podstawie art.124 ust.1 ugn rygoru natychmiastowej wykonalności będzie możliwe wówczas, gdy wystąpią przesłanki z art. 108 k.p.a., a zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego. Odnośnie zaistnienia tej przesłanki organy się nie wypowiedziały. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie uznał natomiast za usprawiedliwione zarzutów skarżącego, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia odpowiednich rokowań. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych korespondencji prowadzonej między skarżącym a inwestorem oraz z protokołu rokowań z dnia ........2005r , strony nie doszły do porozumienia. Pismem z dnia......2005r inwestor poinformował skarżącego, że zarówno nie udzielenie zgody, jak i warunkowe jej udzielenie (pod warunkami innymi niż zaproponowane przez spółkę w czasie rokowań), będzie poczytane za brak zgody. Dla przyjęcia braku zgody właściciela nieruchomości na jej zajęcie nie jest koniecznym złożenie przez niego wyraźnego oświadczenia w tym względzie. Odnośnie naruszenia przez organy przepisu art. 13 kpa, stwierdzić należy, że zgodnie z art.118 ust.2 ugn w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej. Jak wyżej wskazano, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji narusza prawo procesowe i prawo materialne. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie l wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.