II SA/Kr 568/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Izabela Dobosz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku A.W.-K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "budowa budynku mieszkalnego - jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 1 , położonej w K. obr.[...] przy ul. [...] w K. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U nr 80 poz 717 z późn zm.). § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymaga-dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 163 poz. 1588) oraz art. 104 k p.a. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .Po przeanalizowaniu stanu faktycznego, w tym dokonanej analizy terenu organ l instancji ustalił, że w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. od ul. [...]), która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak podano, najbliższe zabudowane działki nr 2 i 3 są usytuowane przy innej drodze publicznej tj. przy ul. [...], a działki nr 4 i 5 dostępne z ul. [...] usytuowane są w odległości 240 m od granicy północnej. W świetle tych ustaleń organ l instancji uznał, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujący wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i dlatego wydał decyzję negatywnie załatwiająca wniosek strony. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.W.-K. podnosząc, że wskazana pod zabudowę działka powstała w drodze scalenia i podziału zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia 12.09.2001 r. - celem lokalizacji zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa taka na tym terenie jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , w którym przedmiotowy teren przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną niskiej intensywności. W odległości ok. 100 m przy ul. [...] i ok. 240 m przy skrzyżowaniu ul. [...] znajdują się zabudowane domami jednorodzinnymi działki, które można uznać za "sąsiednie" i dostępne z tej samej drogi publicznej, co oznacza, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie jest uzasadniona. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżona art 59 ust 1, art 61 ust 1 ustawy o planowaniu i przestrzennym oraz art 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium powołało się na art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy jest istnienie w sąsiedztwie przynajmniej jednej, zabudowanej w określony sposób działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej (co działka, której dotyczy inwestycja) drogi publicznej. Jest to zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego tj. ukształtowania przestrzeni tworzącą pewną harmonijną całość. W oparciu o przeprowadzoną analizę terenu i znajdujące się w aktach sprawy mapy ustalono, że w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. od ul. [...]), która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy na działce nr 1 w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeznaczona pod inwestycję działka nr 1 jest usytuowana po wschodniej stronie ul [.,..], w głębi obszaru, przy sięgaczu drogowym, wytyczonym na działce nr 6 , a najbliższe zabudowane działki nr 2 i 3 znajdują się przy innej drodze publicznej tj. ul. [...], zaś działki nr 4 i 5 , położone w odległości 240 m od północnej granicy działki, są dostępne z ul. [...], czyli też innej drogi publicznej. Oznacza to, że nie może być spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy). Tym samym nie jest też możliwe ustalenie warunków zabudowy dla określonej we wniosku inwestycji. Odnosząc się do wysuniętych w odwołaniu argumentów Kolegium wyjaśniło, iż w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wobec faktu, iż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. nie stanowi podstawy do wydawania decyzji - tego rodzaju argumentacja nie jest wystarczająca do ustalenia warunków zabudowy. Obowiązujące przy ich ustalaniu przepisy nakazują bowiem dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego w danym miejscu stanu i rodzaju dotychczasowej zabudowy. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Odnośnie wskazanych w odwołaniu jako "sąsiednie" działek zlokalizowanych w odległości 240 m przy skrzyżowaniu ul. [...] Kolegium wskazało, iż pojęcie działki sąsiedniej należy (w szerokim znaczeniu) rozumieć jako znajdującej się w pewnym obszarze tworzącym harmonijny układ i urbanistyczną całość. Całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem "sąsiedztwo", ustawodawca narzuca pewną bliskość. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.W.-K. żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej decyzji l instancji ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto zakwestionowała pojęcie sąsiedztwa przyjęte przez organ odwoławczy. Zwróciła uwagę na krótki okres czasu, który upłynął od dnia uprawomocnienia decyzji o podziale i scaleniu z dnia 12.09.2001 r., na podstawie której zarówno działka skarżącej, jak i działki sąsiednie zyskały status działek przeznaczonych pod zabudowę do dnia 31.12.2002 r. kiedy to obowiązujący ówcześnie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta stracił ważność. Skarżąca podniosła, że planowany przez nią sposób zagospodarowania działki jest kontynuacją istniejącej w tym rejonie miasta zabudowy i jedynym właściwym sposobem zagospodarowania terenu zgodnym z jego przeznaczeniem po przeprowadzeniu scalenia i podziału, jest również zgodny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. Tak więc decyzja SKO narusza zasady ładu przestrzennego, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymusza, by skarżąca poszerzyła elewację frontową działki tak, aby zabudowa istniejąca przy ul. [...] mogła być potraktowana jako "sąsiednia". Ponadto skarżąca podniosła, że dla działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie (nr ewid. 6 - 7, 8) trwa postępowanie o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 153 p.o.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) w art. 1 ust. 1 określa 1/zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; 2/ zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy nakazuje uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. prawo własności. Art. 140 kc stwierdza, iż "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Niewątpliwie granice prawa własności określa m.in. tzw. władztwo planistyczne, czyli ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o których mowa we wspomnianej wyżej ustawie, tym niemniej nie mogą one być interpretowane rozszerzające, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzemienia ustaleń planu. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006r ( II OSK 490/05; lex 196696) "zgodnie z zasadą środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawo właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności". Zważyć należy przede wszystkim, że Konstytucja RP zalicza własność do katalogu praw podstawowych, art. 21 ust. 1 stwierdza bowiem "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". W art. 64 stwierdza się , że "każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia" (ust. 1); podlegają one równej ochronie prawnej (ust.2), a "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" ( ust. 3). W pełni zasadny jest zatem argument przytoczony w literaturze, iż ograniczenia prawa własności, jako wartości która podlega ochronie w Konstytucji RP mogą wyłącznie wynikać z ustaw (Z. Czarnik: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawa wykonywania własności nieruchomości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/2/42). Autor ten wypowiada w pełni zasługujący na aprobatę pogląd, iż "konfrontacja między własnością a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe. W podobny sposób należałoby ocenić konflikty, które występowałyby z innymi wartościami, o których stanowi art. 1 ust.2 ustawy o planowaniu przestrzennym, z wyjątkiem wskazanego w pkt 7 tej regulacji prawa własności" (lex nr 57003). W rozpatrywanej sprawie brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego sięgnięto do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy mówiącego o konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe uwagi dotyczą w jeszcze większym stopniu wydawanych w takich sytuacjach decyzji administracyjnych. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa, a nie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164. poz- 1588). Rozporządzenie jest co prawda zaliczone do źródeł prawa, (art. 87 ust 1 Konstytucji), ale zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że (zgodnie z art 92 ust 1 Konstytucji RP), aby upoważnienie zawarte było szczegółowe i określało m.in. zakres spraw przekazanych do uregulowania (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005r., FSK 2034/04, łex nr 172155). Toteż w dalszych wywodach należy skoncentrować się na analizie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Ustawa ta w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art.64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1. Wśród tych warunków, pkt 1 mówi o tym iż "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest oczywiste, iż ustawodawca mówiąc o "kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników" nawiązał do określonego w art. 2 pkt 1 pojęcia "ładu przestrzennego" , czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzyć ma harmonijną całość z uwzględnieniem rozmaitych wymagań w tym m.in. kompozycyjno-estetycznych. W sytuacji jednakże braku jakiejkolwiek zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która ma zostać zabudowana "ład przestrzenny" może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy. Całkowitym nieporozumieniem jest takie stanowisko organów, które odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadniają brakiem w najbliższym sąsiedztwie zabudowy, do której można by nawiązać. Takie stanowisko jest sprzeczne z cytowanym art. 64 ust. 2 ustawy. Właściciel działki budowlanej ma bowiem prawo zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich". To uregulowanie jest zgodne z treścią prawa własności przewidzianą w art. 140 kc. Konstytucja RP w art 64 ust. 3 wspominając o możliwych granicach prawa własności podkreśla, iż nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Niemożność korzystania z nabytej działki budowlanej z uwagi na niemożność jej zabudowy, narusza właśnie zdaniem Sądu istotę prawa własności. W rozpatrywanej sprawie fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej nie ma żadnej innej zabudowy nie może być przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powstaje jedynie problem określenia wymagań dotyczących ustalenia parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 7 ustawy. Przepis ten odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, póz. 1588). § 3 pkt 1 nie określa maksymalnej granicy obszaru analizowanego, a granicę minimalną (50 m). Z faktu, iż najbliższa zabudowana działka występuje w odległości dużo większej (w rozpatrywanej sprawie od 100 do 240 m) nie można zatem wnosić, iż przeprowadzenie takiej analizy nie jest możliwe. Zwracał na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. ( II OSK 551/05) zalecając funkcjonalne rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej". § 4 pkt 4 dopuszcza również inne niż standardowe wyznaczanie linii zabudowy; podobnie jest w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy ( § 5 pkt 2), szerokości elewacji frontowej ( § 6 pkt 2 ) czy też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ( § 7 pkt 4). Także § 8 ma zastosowanie do geometrii dachów, jeśli na obszarze analizowanym występują dachy, do których geometrii można by nawiązać. W gruncie rzeczy urbanista lub architekt sporządzający projekt decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 4) jest tylko w niewielkim stopniu skrępowany formalnymi wymogami określając wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 7 w przypadku zabudowy działki, nie posiadającej w sąsiedztwie żadnej zabudowy ( jak to ma miejsce w niniejszej sprawie). Niezależnie od powyższych uwag należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzgodnieniu nie ma bowiem podlegać "zamiar inwestycyjny" czyli wniosek, jak wynika z postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 r., ale projekt decyzji. Uzgodnienie bowiem, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia musi obejmować treść decyzji, toteż w orzecznictwie podkreślono wielokrotnie, że organowi uzgadniającemu powinien być przedłożony projekt decyzji w stanie kompletnym ( por. np. wyrok WSA z dnia 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 140/04, lex nr 219341). Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.o.p.s.a.