II SA/Kr 510/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Izabela Dobosz NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [....] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu [....] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Decyzją z dnia [.....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717) oraz § 9 ust. 3 i ust. 4 uchwały Nr ...... Rady Miejskiej w S. z dnia .......1994r. nr ........ w sprawie aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (.........), a także art. 156 §2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a., stwierdziło, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [.....] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: budynek handlowo-usługowy wraz z przyłączami energii elektrycznej, sieci gazowniczej, sieci wodnej, zbiornika ścieków bytowych, plac do nauki jazdy została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że J.K. jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, gdyż jest właścicielem działek nr........, które zlokalizowane są w bardzo bliskiej odległości od terenu inwestycji. Odnosząc się do wniosku J.K. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej wzizt organ wskazał, że nie została ona wydana w warunkach wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a. SKO wskazało, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Organ zbadał, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jej treść nie były sprzeczna z treścią uchwały Nr ........Rady Miejskiej w S. z dnia .........1994r. nr ......w sprawie aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta S. SKO wskazało, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie stanowiło podstawowego przeznaczenia określonego na obszarze MN. Ani budynek handlowo-usługowy, ani tym, bardziej plac do nauki jazdy nie mogą być zaliczane do obiektów mieszkalnictwa jednorodzinnego. Obowiązkiem organu l instancji było ustalenie, czy przedmiotowe zamierzenie mieściło się w ramach użytkowania dopuszczalnego. W tym zakresie organ l instancji nie przeprowadził potrzebnych ustaleń. Można jedynie zdaniem SKO domniemywać, iż zakwalifikowano przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jako usługi komercyjne lub rzemiosło. Obowiązujący wówczas Plan nie dopuszczał lokalizowania inwestycji stanowiących jakiekolwiek rzemiosło usługowe i produkcyjne. Zgodnie z § 9 ust. 3 lit. b w związku z § 8 ust. 2 lit. d Planu -dopuszczalne było lokalizowanie jedynie nieuciążliwego rzemiosła usługowego i produkcyjnego. W niniejszej sprawie ustalono wzizt nie przestrzegając wymagań obowiązującego planu. Mimo tego, SKO w niniejszej sprawie uznało, że nie jest dopuszczalnym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wybudowanie na podstawie ważnego i obowiązującego pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego powoduje, że ewentualne rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji ustalającej wzizt nie spowodowałoby powrotu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Decyzja ta wywołała skutki prawne, w ten sposób, że stanowiła prawną przesłankę umożliwiającą wydanie pozwolenia na budowę. Z kolei zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego skutkowało zmianą w zakresie stanu prawnego nieruchomości inwestora. Inwestor realizował zamierzenie inwestycyjne działając w zaufaniu do trwałości i ostateczności wydanego pozwolenia na budowę. Nie można więc uznać, iż stwierdzając nieważność decyzji ustalającej wzizt i tym samym umożliwiając doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, doprowadzi się do stanu, w którym wybudowania i eksploatowania inwestycja nie ma wymaganych prawem decyzji ani pozwoleń, mimo że w całym okresie budowy takie decyzje i pozwolenia były ważne. SKO wskazało przy tym na uchwałę SN z 18 listopada 1993r, III AZP 23/93, opub. w OSNC 1994, nr 5, póz. 108, zgodnie z którą "zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek żart. 156 §1 k.p.a." Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpił J.K. podnosząc, iż jedynym pozytywnym dla niego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji jest to, ze został uznany za stronę tego postępowania, ponieważ nie brał udziału zarówno w postępowaniu w sprawie ustalenia wzizt, jak i w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. J.K. nie zgodził się z przyjętą w decyzji Kolegium tezą o nieodwracalnych skutkach prawnych, jakie wywołała decyzja wzizt. Decyzją z dnia [.....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , wskazując jako podstawę art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 7, art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 46a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. nr 15 z 1999 r. póz. 139 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji z dnia........, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. została wydana z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, a w szczególności z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. Organ, wyjaśniając wywołanie przez przedmiotową decyzję wzizt nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wskazał na orzecznictwo sądowe, w tym na wyrok NSA z dnia 12.05.1998r. sygn. akt IV SA/1419/96, LEX nr 43264, w którym wyrażono pogląd, że "niedopuszczalne byłoby tworzenie fikcji faktycznej, prowadzącej do oceny, iż po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budową wybudowany obiekt należałoby traktować jako wybudowany bez pozwolenia na budową. Wszakże ostateczna decyzja zezwalająca na budowę, funkcjonująca w obrocie nawet, jeśli jest dotknięta wadą nieważności, wywołała określone skutki, a najistotniejszy ten, że budowa była prowadzona legalnie". W ocenie Kolegium pogląd ten, mimo że odnosił się do rozstrzygnięć wydawanych w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli do decyzji o pozwoleniu na budowę, ma zastosowanie do etapu wcześniejszego, w wyniku którego wydawana jest decyzja o wzizt. Z akt sprawy wynika, że w dniu ......organ l instancji wydał decyzję nr .............o pozwoleniu na budowę placu manewrowego, a w dniu ............inwestor zgłosił w/w inwestycję do użytkowania. Inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została zrealizowana, stąd też przyjąć należy, iż zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji złożył J.K. powtarzając zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto wskazał, że organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skarżący wskazał na decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: nr ..................... W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji odwoławczej. Ponadto dodało, że zakres decyzji z dnia ..........jest szerszy niż rozstrzygnięcia z dnia ............i dotyczy ustalenia wzizt dla inwestycji polegającej na budowie, oprócz budynku handlowo-usługowego, także zbiornika ścieków bytowych oraz placu do nauki jazdy. Ponadto wskazany w tych decyzjach teren inwestycji także nie jest tożsamy. Decyzja z........... oprócz działek nr ..........obejmuje działki nr .........zaś w rozstrzygnięciu z ..........tych działek nie wskazano, figurują natomiast działki nr ........ Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga jest zasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd w pełni podziela argumentację prawną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odnośnie dokonania oceny, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia .........o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w dniu jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co sprawia, że spełniona została przesłanka z art.156 § 1 pkt 7 kpa ( w związku z przepisem art.46 a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie do przepisu art.156 § 2 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej do Sądu decyzji, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W razie ustalenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, na podstawie przepisu art.158 § 2 kpa wydaje się decyzję stwierdzającą , że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Taka też decyzja zapadła w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela jednakże poglądu organu, że rozstrzygnięcie w sprawie zostało zdeterminowane przepisem art. 156 § 2 kpa, gdyż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie to budziło wiele wątpliwości w doktrynie i judykaturze. W ostatnim czasie zaobserwować można jednakże ujednolicenie orzecznictwa w tym przedmiocie. Cytowana przez organ uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18.11.1993r oraz wyrok NSA z dnia 12.05.1998r straciła już swoje znaczenie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podziela poglądów prawnych tam zawartych. Podkreślić należy , że negatywna przesłanka wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji kwestionowanej w postaci stwierdzenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, jak wynika z samego brzmienia przepisu, odnosi się do skutków prawnych, a nie faktycznych (por. uchwałę SN w składzie siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992, nr 12, póz. 211: "Wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, dotkniętej wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., samo przez się nie oznacza, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności; por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAP 1995, nr 18, póz. 283: "Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 k.p.a.)" , czy wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r., IV S.A. 914/99, Lex nr 55762: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; podobnie wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., l S.A. 1796/00, Lex nr 81755, łączący nieodwracalność skutku prawnego z kompetencjami organu administracji. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.03.2006r (OSK 1773/04 LEX nr 198357) "przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności." Również w zakresie objętym cytowaną przez organ uchwałą Sądu Najwyższego, orzecznictwo uległo zmianie (por. wyrok NSA z dnia 30.11.2005r OSK 232/05 LEX nr 196639 "Wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym"). Podobnie też interpretują przepis art. 156 § 2 kpa wojewódzkie sądy administracyjne. Wskazać tu można wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.11.2005r IV SA/Wa 1204/05 LEX nr 198855, w którym stwierdzono, że "Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji, a więc czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne, które prowadzą do przywrócenia stanu faktycznego do pierwotnej postaci", czy też wyrok tego sądu z dnia 26.09.2005r IV SA/Wa 1115/05 LEX nr 204669: " Ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wstępnym (formalnym) elementem procesu inwestycyjnego, którego wynikiem było wybudowanie budynków. Skutkiem prawnym tej decyzji było jedynie uzyskanie przez inwestora pozwolenia budowlanego. Okoliczność ta jest jednak niewystarczająca do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ, instytucji przewidzianej przez art. 156 § 2 k.p.a.". Również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę interpretuje przepis art. 156 § 2 k.p.a. w wyżej zaprezentowany sposób. Dlatego też uznał, że fakt wybudowania placu manewrowego przez adresata kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi o ziszczeniu się negatywnej przesłanki procesowej, uniemożliwiającej stwierdzenie jej nieważności. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l wyroku.