II SA/Wr 777/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie WSA Anna Siedlecka,, NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2008r. sprawy ze skargi I.G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. na podstawie art. 64, 120, 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) nałożył na skarżącego I.G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł "z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego" oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł. Równocześnie wezwano skarżącego do wpłacenia powyższej grzywny i opłaty w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie w. oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w tym samym terminie. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu I.G. wniósł o uchylenie w całości wydanego postanowienia, uznając je za "mocno krzywdzące i nie sprawiedliwe". Podjął przy tym polemikę z nałożonym na niego nakazem rozbiórki ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawomocną decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nakazał I.G. rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb S.Z. nr [...] w W.. W związku z upływem terminu wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji organ I instancji upomnieniem z dnia 20 maja 2006 r. wezwał zobowiązanego do jej wykonania. W dniu 22 czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wystawił tytuł wykonawczy z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej, nakładając jednocześnie zaskarżonym postanowieniem na I.G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Organ II instancji podał następnie, że z uwagi na fakt, iż inwestor w dniu 10 lipca 2006 r. zawiadomił o wykonaniu decyzji z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor przeprowadził w dniu 17 lipca 2006 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, które wykazały, że ogrodzenie nie zostało rozebrane, lecz od strony ul. P. słupki i siatka zostały obniżone do poziomu istniejącego żywopłotu, zaś od strony ul M. ogrodzenie nie zostało rozebrane ani obniżone. Tak stan ogrodzenia potwierdziły również oględziny z dnia 27 lipca 2006 r. Rozpatrując zażalenie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Podkreślił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która stając się decyzją ostateczną podlega przymusowemu wykonaniu. Podkreślając, iż bezspornym jest fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 27 października 2003 r. nr 128/2003, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w związku z niepodjęciem zawartego w niej obowiązku organ I instancji zastosował przewidziane prawem środki zmierzające do jego realizacji i wobec nieskuteczności upomnienia nałożenie grzywny w celu przymuszenia znajduje pełne uzasadnienie. Organ odwoławczy zaznaczył, iż prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne miało na celu umożliwienie inwestorowi doprowadzenie samowolnie zrealizowanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją niewykonania przez inwestora nałożonych obowiązków jest wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego rozstrzygnięcia. Badając argumentację podniesioną w zażaleniu organ II instancji nie stwierdził, by mogła ona wpłynąć na kształt zapadłego rozstrzygnięcia. Zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – w ocenie organu odwoławczego – nie znajduje odzwierciedlania w stanie faktycznym. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że uchylanie się od obowiązku rozbiórki ogrodzenia od czasu wydania decyzji stanowi wystarczającą przesłankę przemawiającą za koniecznością wszczęcia egzekucji administracyjnej. Organ zaznaczył przy tym, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość zwrotu grzywny w całości lub części na wniosek zobowiązanego, w przypadku wykonania czynności, których dotyczy grzywna. I.G. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Skarżący wniósł o uchylenie zapadłych w sprawie postanowień jako niesprawiedliwych i mocno krzywdzących go oraz Państwo Polskie. Oświadczył, że naprawił zniszczone ogrodzenie, które szpeciło swym wyglądem i powołując się na art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podniósł zarzut przedawnienia wygaśnięcia obowiązku, "gdyż sprawa ciągnie się 7 lat". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. Podkreślić trzeba, że – jak słusznie podniósł D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. Skoro zatem w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości dokonywania oceny prawidłowości ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, wszelkie argumenty skarżącego kwestionujące zasadność orzeczenia rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia w niniejszej sprawie nie mogły zostać uwzględnione zarówno w postępowaniu przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] nr [...] oraz to, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z tej decyzji, a zatem organ egzekucyjny wobec nieskuteczności upomnienia miał prawo – zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – nałożyć na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 510/05 (ONSAiWSA 2006/6/168), przewidziana w art. 121 § 1-4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. W rozpatrywanej sprawie zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji uzasadnienia takiego nie zawierają. Zauważyć wypada, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w istocie nie zawiera w ogóle uzasadnienia, poza stwierdzeniem: "z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego". W szczególności zaś nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do wysokości wymierzonej grzywny, a także nie wyjaśnia, dlaczego taki środek egzekucyjny uznano za najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ II instancji akceptując postanowienie pierwszoinstancyjne nie dostrzegł braku jego uzasadnienia i sam w motywach swojego rozstrzygnięcia również pominął kwestię wysokości wymierzonej grzywny i jej uciążliwości dla skarzącego. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznać należy za wadliwe, naruszające przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu zapadłoby inne rozstrzygnięcie niż miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Brak uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny uniemożliwia kontrolę podjętych w tym zakresie w obu instancjach postanowień. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.