IV SA/Wa 1697/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia (...) marca 2007 r.; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej I. M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. o zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1993 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności * zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] września 1952 r., znak [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "R." w R. przy ul. [...] oraz, * orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] sierpnia 1962 r., znak [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa "R." w R., ul. [...]. Za podstawę zawieszenia postępowania w sprawie przyjęto konieczność rozstrzygnięcia sukcesji po: F. P., J. P., Z. S., G. H., F. P. oraz L. P. (względnie również po ich ewentualnie nieżyjących następcach prawnych), przez właściwe sądy powszechne i ustalenia ich spadkobierców w prawomocnym postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, a także podjęcia czynności w zakresie odnowienia zarządu "R.", w R. spółki z o.o. i wpisania go do Krajowego Rejestru Sądowego lub ustanowienia kuratora dla tej osoby prawnej. W obszernym uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., iż prawo własności do przejętego przedsiębiorstwa "R." w R., przysługiwało spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, która funkcjonowała na nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Współwłaścicielami tej nieruchomości byli natomiast spadkobiercy zmarłego w dniu 1 stycznia 1939 r. W. P. W ocenie organu, zgodnie z art. 10 §1 w zw. z art. 28 oraz art. 61 §4 kpa, istnieje zatem konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu, wszczętym na wniosek I. M. (jednej ze spadkobierczyń po W. P.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1993 r., wszystkim jego stronom, jako podmiotom, których interesu prawnego mogłoby dotyczyć to postępowanie. Stronami zaś tego postępowania, w uznaniu organu, jest zarówno spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (reprezentowana przez swoje organy), w której to formie prawnej prowadzone było przejęte przedsiębiorstwo, jak i współwłaściciele nieruchomości (względnie ich spadkobiercy), na której prowadzono to przedsiębiorstwo. Pomimo wielokrotnych wezwań organu, skarżąca nie Sygn. akt IV SA/Wa 1697/07 przedłożyła dokumentów, z których wynikałaby reprezentacja spółki prowadzącej ówcześnie przejęte przedsiębiorstwo, jak również brak jest postanowień spadkowych po części ze spadkobierców W. P., tj. po F. P. i J. P., a także wobec Z. S., G. H., F. P. oraz L. P. (względnie również po ich ewentualnie nieżyjących następcach prawnych) -jeżeli osoby te nie żyją, skoro nie było możliwe ustanowienie dla nich przez sąd cywilny, na wniosek skarżącej - kuratora, jako dla osób nieobecnych i nieznanych z miejsca pobytu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał przy tym, iż obowiązek wykazania przymiotu strony w sprawie spoczywa na osobie zgłaszającej żądanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania, organ stwierdził, że o ile w postępowaniu zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1993 r. nie brały udziału osoby, od których udziału lub ich następców prawnych uzależniono dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego wobec decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r., to okoliczność ta będzie przedmiotem oceny organu w obecnym postępowaniu, nie może jednak organ nadal powielać popełnionych w tym względzie błędów. W sprawie nie można również zastosować art. 10 §2 kpa, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki w nim określone. Zarówno wnioskowana sprawa nie jest sprawą nie cierpiącą zwłoki w jej rozstrzygnięciu, jak również nie grozi wnioskodawczyni niepowetowana szkoda materialna z racji braku rozstrzygnięcia w sprawie, skoro taki stan może dotyczyć takich dóbr materialnych, których nie będzie można później przywrócić do stanu pierwotnego, ani w inny sposób uzyskać pełnowartościowego ekwiwalentu. Ponadto organ wskazał, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wznowienia postępowania na wniosek strony, zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. I. M. zarzuciła naruszenie art. 10 §2, art. 28, art. 61 §4, art. 75, art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez błędne ich zastosowanie oraz naruszenie art. 34, art. 100 §1 i §3 kpa poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi zawarto szczegółowe motywy przemawiające za żądaniem uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na wskazane naruszenia prawa. W szczególności stwierdzono, że nie jest możliwe uzyskanie postanowień spadkowych, względnie ustanowienie kuratora dla niektórych z nich, z powodu braku wszystkich danych (daty urodzenia oraz ostatniego miejsca ich pobytu). W tym względzie, Sąd Rejonowy w R., zarządzeniem z dnia 30 sierpnia 2006 r. zwrócił wniosek skarżącej o ustanowienie kuratora dla Z. S., G. H., F. Sygn. akt IV SA/Wa 1697/07 P. i L. P. Wobec zaś J. P., skarżąca posiada jedynie informację o jego zaginięciu na froncie wojennym w 1945 r. i bezskutecznych poszukiwaniach Polskiego Czerwonego Krzyża. Prowadzenie natomiast przejętego przedsiębiorstwa w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, skutkiem czego przedsiębiorstwo to miałoby posiadać odrębną podmiotowość prawną, organ orzekający ustalił jedynie na podstawie protokołu z dnia [...] sierpnia 1957 r., brak jednak jakikolwiek wzmianek na okoliczność istnienia takiej spółki, jak również brak jest jej numeru rejestrowego. Ustalenia zaś organu o ewentualnym ujęciu tej spółki w dawnym rejestrze handlowym pozostaje w sprzeczności z pismem Sądu Rejonowego w K. o nieodnalezieniu akt i ksiąg rejestrowych tej spółki. Nie jest więc możliwe odnowienie zarządu tej spółki lub ustanowienie dla niej kuratora, skoro nigdy ona nie istniała. Skarżąca wykazała, oczekiwaną przez organ orzekający, należytą staranność, i zwróciła się do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Względy proceduralne uniemożliwiły jednak uzyskanie stosownych w tym względzie orzeczeń spadkowych lub o ustanowieniu kuratora. Mimo to, organ nie skorzystał ze swoich uprawnień wynikających z art. 34 kpa, gdzie nawet wystąpienie do sądu na podstawie tego przepisu nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącej, organ orzekający nie może również oczekiwać udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. innych stron, poza jej adresatami, wśród których - spośród kręgu stron wskazywanych obecnie przez organ -była tylko skarżąca. Zawieszeniu postępowania sprzeciwia się także zabytkowy charakter nieruchomości, w której mieściło się przejęte przedsiębiorstwo. Niewłaściwie, w sposób pozbawiony uzasadnienia, organ odmówił również zastosowania art. 10 §2 kpa, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w zaskarżonym postanowieniu zarzucono naruszenie art. 75 §1 kpa, poprzez ograniczenie dopuszczalności dowodzenia okoliczności w sprawie tylko za pomocą niektórych rodzajów dowodów, bez uwzględnienia reguły o dopuszczeniu jako dowód, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia [...] marca 2007 r. wydane bowiem zostały z naruszeniem art. 97 §1 pkt 4 i art. 100 §1 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sygn. akt IV SAM/a 1697/07 Przede wszystkim, należy podzielić pogląd organu orzekającego, zawarty w zaskarżonych postanowieniach, o konieczności przestrzegania zasady określonej w art. 10 §1 i art. 61 §4 kpa, dotyczącej zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu administracyjnym, rozumianym przez pryzmat art. 28 kpa. Nie ma więc znaczenia w sprawie to, iż stroną biorącą udział w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1993 r., która jest przedmiotem postępowania zawieszonego zaskarżonym postanowieniem, była jedynie I. M. Przymiot strony danego postępowania administracyjnego nie jest bowiem zależny od tego, do kogo skierowano wydaną w tym postępowaniu decyzję, lecz od tego, czy decyzja ta dotyczy praw lub obowiązków danej osoby, w rozumieniu art. 28 kpa. Oznacza to, iż wbrew zarzutowi skargi, stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1993 r. są wszyscy ci, których interesu prawnego decyzja ta może dotyczyć, a więc podmioty czerpiące swoje uprawnienia z faktu, w jakiej formie prawnej prowadzone było przedsiębiorstwo przejęte orzeczeniami, których dotyczy powołana decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r., oraz osoby będące następcami prawnymi właścicieli nieruchomości, na której prowadzono przejęte przedsiębiorstwo, skoro przejęciem objęto również tę nieruchomość. Przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest niezależny od tego, czy wymienione wyżej osoby były adresatami decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r., skoro decyzja ta dotyczy ich interesu prawnego. Pominięcie którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 §1 pkt 4 kpa, stanowi przy tym wadliwość prawną skutkującą wznowieniem tego postępowania, która z kolei zauważona przez Sąd, stosownie do art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji dotkniętej taką wadliwością. Skoro więc rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności działania administracji, to Sąd nie może w dokonywaniu tej oceny, dotyczącej jakichkolwiek aktów organu orzekającego, zmierzających ostatecznie do wydania decyzji administracyjnej, sankcjonować naruszeń prawa skutkujących w konsekwencji wadliwością tej decyzji, jako kończącej postępowanie administracyjne. Ustalenie wszystkich stron postępowania administracyjnego stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa, jeżeli ma nastąpić w odrębnych postępowaniach, prowadzonych przez inne organy lub sąd. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest bowiem wyjątkiem od zasady określonej w art. 35 §1 i §3 kpa, załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w ustawowo określonych terminach. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa może być więc tylko taka okoliczność, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy, lecz ocena tej okoliczności nie należy do właściwości organu mającego wydać rozstrzygnięcie, lecz do innego organu lub sądu. Sygn. akt IV SA/Wa 1697/07 W pierwszej zatem kolejności, organ zamierzający zawiesić postępowanie administracyjne, zobowiązany jest do stwierdzenia zaistnienia tych wszystkich okoliczności, od których zależy wydanie rozstrzygnięcia i na tej podstawie ustalenia, które spośród stwierdzonych okoliczności, nie mogą być ocenione przez organ orzekający we własnym zakresie, z powodu braku w tym względzie właściwości, lecz należą do oceny innego organu lub sądu. Stwierdzenie nabycia spadku oraz ustanowienie kuratora dla osób nieobecnych i nieznanych z miejsca pobytu nie należy do właściwości Ministra Gospodarki, jako organu administracji rządowej. Z racji więc konieczności ustalenia tych okoliczności, organ orzekający w sprawie był uprawniony do zawieszenia postępowania z tej przyczyny. Powinien był jednak, przed zawieszeniem postępowania, przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające na okoliczność formy prawnej przedsiębiorstwa przejętego orzeczeniami objętymi decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r., skoro okoliczność ta była przez skarżącą kwestionowana ze wskazaniem, iż organ dokonał w tym względzie ustalenia jedynie na podstawie protokołu z dnia [...] sierpnia 1957 r., pomijając fakt, iż w pozostałych dokumentach, w tym w orzeczeniach o ustanowieniu przymusowego zarządu oraz o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa nie wskazano, aby przedsiębiorstwo było prowadzone w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Na okoliczność prowadzenia przejętego przedsiębiorstwa w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wskazuje w istocie protokół z dnia [...] sierpnia 1957 r. oraz pismo I. M. z dnia 13 czerwca 1958 r. (wskazane przez organ orzekający w zaskarżonym postanowieniu) skierowane do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w O., w którym stwierdziła m.in., że dom, za korzystanie z którego domagała się zapłaty czynszu "nigdy nie należał do przedsiębiorstwa, a przedsiębiorstwo Handlowa Spółka z ograniczoną odpow. miało tylko i tylko umowne prawo dzierżawy z właścicielem domu". Pozostałe akta archiwalne w sprawie, tj. pozostałe protokoły oraz orzeczenia o ustanowieniu przymusowego zarządu oraz o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, nie zawierają określenia, aby przejęte przedsiębiorstwo było prowadzone w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Wymagało to wyjaśnienia przez organ orzekający i dokonania stosownej w tym względzie oceny całości akt sprawy, a nie tylko niektórych znajdujących się w nich dokumentów, także w ramach art. 80 kpa, skoro skutkiem tej okoliczności organ orzekający uznał za konieczne powstrzymanie się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu zapewnienia prawidłowej reprezentacji spółce, jako stwierdzonej formie prawnej prowadzenia przejętego przedsiębiorstwa. Brak oceny całokształtu akt sprawy w tym zakresie powoduje przedwczesność zawieszenia postępowania z tej przyczyny, co w konsekwencji narusza art. 97 §1 pkt4 kpa. Sygn. akt IV SA/Wa 1697/07 Zawieszenie postępowania nastąpiło także z naruszeniem art. 100 §1 kpa, ponieważ organ orzekający nie określił w zaskarżonych postanowieniach, kto jest zobowiązany do podjęcia stosownych działań zmierzających do ustalenia wszystkich stron postępowania, i w jakim terminie powinno to nastąpić. Wprawdzie, organ orzekający wskazał w uzasadnieniu omawianych postanowień, iż obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania obciąża skarżącą, jako wnioskodawczynię prowadzonego postępowania. Nie może to jednak być przedmiotem domniemań, lecz musi wyraźnie wynikać z sentencji postanowienia, jako zobowiązanie nakładane na stronę przez organ orzekający, z wyznaczeniem stosownego terminu, aby po jego upływie dokonać oceny dopuszczalności zastosowania art. 100 §3 kpa oraz oceny skuteczności skorzystania przez organ orzekający z pozostałych ustawowych uprawnień w tym zakresie. Przepis art. 100 §1 kpa nie wyklucza bowiem podejmowania stosownych działań także przez organ orzekający, właśnie w przypadku zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 §1 pkt 4 kpa, dlatego organ orzekający nie może uchylać się od podjęcia takich czynności - prawem przypisanych organowi -które przyczynią się do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a które nie leżą w zakresie prawnych możliwości strony. Omawiane naruszenie art. 97 §1 pkt 4 kpa oraz art. 100 §1 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci zawieszenia postępowania, skoro skutkiem tego naruszenia było przedwczesne zawieszenia postępowania z przyczyny konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotowi, którego istnienie -jako formy prawnej przejętego przedsiębiorstwa - nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, oraz skutkiem wskazanego naruszenia było także zawieszenie postępowania bez wyraźnego określenia okoliczności wynikających z art. 100 §1 kpa. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi o zaniechaniu przez organ orzekający zastosowania art. 10 §2 kpa i braku w tym względzie przekonywującego uzasadnienia w zaskarżonych postanowieniach. Powołany art. 10 §2 kpa może mieć bowiem zastosowanie, jak słusznie wskazał organ orzekający, tylko w sytuacji, która ze względu na swoją naturę i właściwość działania w niej organu, nie cierpi zwłoki w jej rozstrzygnięciu, ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, i dlatego stanowi wyjątek od ustawowej zasady orzekania przy udziale wszystkich stron. W rozpatrywanej sprawie, ocena legalności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1993 r. w żaden sposób nie wpływa na życie lub zdrowie ludzkie. Z akt sprawy nie wynika również, aby niezwłoczne dokonanie tej oceny w postaci wydania stosownej decyzji rozstrzygającej sprawę, było niezbędne dla uniknięcia groźby niepowetowanej szkody materialnej. Brak jest bowiem podstaw do uznania istnienia takiej groźby, jak stanowi o tym art. 10 §2 kpa, aby dla jej uniknięcia było konieczne niezwłoczne wydanie decyzji z Sygn. akt IV SA/Wa 1697/07 pominięciem niektórych jej stron. Czym innym jest natomiast ewentualność zaistnienia takiego stanu faktycznego lub prawnego w sprawie, który utrudni lub uniemożliwi odtworzenie stanu przedmiotu z dnia wnioskowania o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu, gdy rozstrzygnięcie to okaże się być, jako zgodne z prawem, korzystne w skutkach prawnych dla skarżącej. W takim bowiem przypadku, skarżącej mogą przysługiwać uprawnienia do uzyskania stosownego ekwiwalentu majątkowego. Tymczasem, za niepowetowaną szkodę materialną w rozumieniu art. 10 §2 kpa należy uznać szkodę niemożliwą do usunięcia w jakiejkolwiek formie faktycznej lub prawnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku niniejszego orzeczenia, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zawieszenia postępowania, organ orzekający oceni całokształt akt sprawy w zakresie ustalenia formy prawnej przejętego przedsiębiorstwa i na tej podstawie oceni zakres przyczyn, z jakich okaże się prawnie niezbędne zawieszenie postępowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu okoliczności wynikających z art. 100 §1 kpa.