I OSK 748/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1745/07 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu skargi w sprawie przetwarzania danych osobowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1745/07, uchylił postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu skargi w sprawie przetwarzania danych osobowych oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż skarżący E. S. w dniu [...] lutego 2007 r. zwrócił się ze skargą do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawie przetwarzania jego danych osobowych przez Gminną Komisję Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Polanicy Zdroju, na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W swej skardze, która wpłynęła do organu w dniu [...] lutego 2007 r. zawarł jednocześnie wniosek o zwolnienie od opłat i kosztów postępowania w tej sprawie. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.), przekazał Prezydentowi m.st. Warszawy podanie o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej od dokonania czynności urzędowej w postaci wydania decyzji administracyjnej, jako organu właściwemu do jego rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 261 § 2 K.p.a., zwrócił E. S. jego skargę z dnia [...] lutego 2007 r., z powodu nieuiszczenia w wyznaczonym terminie należności z tytułu opłat i kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 261 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. W skardze do Sądu E. S. zakwestionował postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę E. S. uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż jeżeli strona wnosząc podanie nie wpłaciła należności z tytułu opłaty skarbowej, którą powinna była uiścić z góry, a jednocześnie złożyła wniosek o zwolnienie od zapłaty tej należności, to organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien stosownie do art. 261 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) załatwić podanie mimo jej nieuiszczenia, a przedmiotowy wniosek przekazać do załatwienia według właściwości. Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 261 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Powołany przepis dotyczy wniesienia należności z tytułu opłat i kosztów. Wprowadza się więc tym samym podział na dwa rodzaje należności: opłaty i koszty. Opłaty są należnościami za czynności urzędowe. Ustalane są one na podstawie przepisów szczególnych. Mogą mieć one stawki stałe lub zmienne. Najbardziej powszechną opłatą jest opłata skarbowa pobierana na podstawie ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2532). Ustawa ta określa zakres podmiotowy i przedmiotowy opłaty, zwolnienia od niej, a także wysokość stawki i zwolnień oraz zwrot opłaty. Kwestie szczegółowe reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie sposobu pobierania, zapłaty i zwrotu opłaty skarbowej oraz sposobów prowadzenia rejestrów tej opłaty (Dz. U. Nr 110, poz. 1176 ze zm.). Ustawa o opłacie skarbowej, przewidując obowiązek zapłaty opłaty skarbowej, wskazuje, że powinna być ona uiszczona z góry (art. 6). Zgodnie z art. 4 tej ustawy, opłacie skarbowej podlegają osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, jeżeli wystawiają (sporządzają) dokumenty, składają podania i załączniki do podań albo jeżeli na ich wniosek dokonuje się czynności urzędowych lub wydaje zaświadczenia i zezwolenia. Przewidziany w przepisie art. 261 § 1 K.p.a. skutek nieuiszczenia opłaty (opłaty skarbowej), tj. zaniechanie przez organ czynności w stosunku do podania nie ma zastosowania tylko w przypadkach określonych w art. 261 § 4 K.p.a. Przepis ten nakazuje załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności, jeżeli za niezwłocznym załatwieniem sprawy przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony (pkt 1), albo jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity (pkt 2), albo jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą (pkt 3). Organ przyjmujący podanie lub zgłoszenie w przypadkach nieuiszczenia należnej opłaty skarbowej od dokonanych czynności urzędowych jest obowiązany przekazać organowi podatkowemu właściwemu w sprawie opłaty skarbowej informację, o której mowa w art. 11 ustawy o opłacie skarbowej. Informacja ta winna zawierać imię i nazwisko (nazwa lub firma), adres podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty skarbowej oraz przedmiot, od którego nie uiszczono należnej opłaty skarbowej, w tym dane jednoznacznie identyfikujące ten przedmiot. Sąd pierwszej instancji przyjął zatem, że załatwienie podania mimo nieuiszczenia należności jeżeli za niezwłocznym załatwieniem sprawy przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony, w niczym nie narusza obowiązku strony wnoszenia wymaganych opłat, ponieważ zgodnie z art. 265 K.p.a. nieuiszczone opłaty podlegają ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej. Prawo przewiduje więc środki zapobiegające uszczerbkowi budżetu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 261 § 4 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych winien, stosownie do art. 261 § 4 pkt 1 K.p.a. załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności z tytułu opłaty skarbowej. Powołując się na przytoczone powyżej podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że przepis art. 261 § 4 pkt 1 K.p.a. nie może mieć zastosowania w każdym przypadku nieuiszczenia opłaty skarbowej przez wnoszącego podanie ale wyłącznie w określonych w jego treści sytuacjach. Ponadto zgodnie z doktryną prawa "obowiązek rozpatrzenia podania i załatwienia sprawy, ustanowiony w art. 261 § 4 ma charakter wyjątku i przypadki określone w tym przepisie nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej, co w szczególności odnieść należy do pkt. 1 wyliczenia. Względy społeczne lub ważny interes strony musza podlegać skonkretyzowaniu" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 856). Skarżący podnosi, iż Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku nie wskazał na żadne względy natury społecznej ani nie skonkretyzował ważnego interesu E. S., które to okoliczności przemawiałyby za niezwłocznym załatwieniem przedstawionej przez niego sprawy pomimo nieuiszczenia opłaty skarbowej. Również E. S. wnosząc skargę do organu administracji publicznej nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które wskazywałyby na jego "ważny interes" przemawiający za niezwłocznym załatwieniem wniesionej przez niego skargi. Wniosek E. S. o zwolnienie go od obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej został uzasadniony jedynie jego trudną sytuacją materialną i przekazany zgodnie z właściwością Prezydentowi m. st. Warszawy. Skarżący podkreśla, iż trudna sytuacja majątkowa E. S. nie stanowi ważnego interesu strony wskazanego w treści przepisu art. 261 § 4 pkt 1 K.p.a., który przemawiałby za niezwłocznym, merytorycznym załatwieniem skargi. Na ważny interes ani też na względy społeczne E. S. nie wskazał również w treści zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. ( znak: [...]) ani w skardze z dnia 3 września 2007 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie. Skarżący podkreśla, że omawiany przepis ma charakter wyjątku, a jego stosowanie jest ograniczone jedynie do spraw, które z uwagi na względy społeczne lub ważny interes strony powinny być załatwiane niezwłocznie. Ponadto E. S. nie został pozbawiony możliwości rozpatrzenia jego sprawy z powodu nieuiszczenia opłaty skarbowej, gdyż w zaskarżonych przez niego postanowieniach został poinformowany o możliwości zwrócenia się do GIODO o rozpoznanie swojej sprawy, gdy Prezydent m. st. Warszawy podejmie decyzję zwalniającą go z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej. Skarżący podnosi, iż powołane w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji akty prawne, tj. ustawa z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 253 poz. 2532) oraz rozporządzenie z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie sposobu pobierania, zapłaty i zwrotu opłaty skarbowej oraz sposobów prowadzenia rejestrów tej opłaty (Dz. U. Nr 110, poz. 1176 ze zm.) przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 2007 r., tj. przed terminem wniesienia przez E. S. skargi do GIODO. W związku z tym biorąc pod uwagę, iż podstawą wydania kwestionowanego wyroku, jak wynika z konkluzji uzasadnienia było naruszenia przez organ przepis prawa materialnego, może to rodzić wątpliwość czy przedmiotowa sprawa znajduje oparcie na właściwie określonych przepisach prawnych. Skarżący wskazuje, iż interpretacja przepisów ustawy o opłacie skarbowej dokonana w niniejszej sprawie przez Generalnego Inspektora pozostaje zbieżna ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów określonym w piśmie Dyrektora Departamentu Podatków i Opłat Lokalnych z dnia [...] sierpnia 2007 r. (znak: [...]). W treści powołanego dokumentu stwierdzono mianowicie, iż "Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. 2006 r. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od jej przedmiotów w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej powstaje z chwilą dokonania zgłoszenia lub złożenia wniosku, czyli jest opłatą wnoszoną z góry". Oznacza to, iż podmiot składający do organu administracji publicznej zgłoszenie lub wniosek o dokonanie czynności urzędowej lub wniosek o wydanie zaświadczenia lub zezwolenia jest zobowiązany do uiszczenia opłaty skarbowej. W przypadku dokonania zgłoszenia lub złożenia wniosku bez uiszczenia należnej opłaty skarbowej organ administracji publicznej prowadzący postępowanie stosuje przepisy art. 261 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a w przypadku gdy postępowanie prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – art. 169 tej ustawy. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż choć przepisy ustawy o opłacie skarbowej nie uzależniają dokonania czynności od wniesienia opłaty skarbowej, to przepisy regulujące postępowanie administracyjne (przepisy proceduralne) nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyegzekwowania wszelkich opłat i kosztów należnych na podstawie odrębnych przepisów, w tym również opłaty skarbowej. Potwierdza to przepis art. 267 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierający regulację dotyczącą możliwości zwalniania przez organy administracji publicznej w określonych przypadkach podmiotów od ponoszenia opłat i kosztów, w tym opłaty skarbowej, przy czym zwolnienie z opłaty skarbowej następuje "z zachowaniem" przepisów o opłacie skarbowej. Skoro powyższy przepis, na zasadzie wyjątku, umożliwia organom administracji publicznej zwalnianie z opłaty skarbowej, to regułą jest, iż organy te mają obowiązek jej pobierania. Przepis art. 11 ust. 1 i 3 Ustawy o opłacie skarbowej ma zastosowanie tylko w przypadkach, gdy mimo niedokonania zapłaty opłaty skarbowej organ jest zobowiązany do załatwienia wniosku. Przypadki te zostały określone w art. 261 § 4 K.p.a.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzut naruszenia art. 261 § 4 pkt 1 K.p.a. uznać należy za uzasadniony. Przepis ten stanowi, że organ powinien załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności z tytułu opłat i kosztów postępowania jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony. Jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie przepis ten ma charakter wyjątku i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Ponadto ważny interes strony i względy społeczne muszą być skonkretyzowane i wskazane przez osobę, która z dobrodziejstwa tego przepisu chce skorzystać. Okoliczności dotyczące trudnej sytuacji skarżącego są przesłanką ewentualnego zwolnienia go od opłaty skarbowej w żadnym jednak wypadku nie uzasadniają zastosowania art. 261 § 4 K.p.a. Ważny interes strony lub względy społeczne przemawiające za niezwłocznym załatwieniem nie są bowiem tożsame z niemożnością poniesienia przez stronę kosztów opłaty skarbowej. Instytucja zwolnienia od kosztów, o której mowa w art. 267 K.p.a. jest bowiem zupełnie inną instytucją niż przewidziana w art. 261 § 4 K.p.a. i każda z nich wymaga spełnienia odmiennych przesłanek. Dlatego nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że "jeżeli strona wnosząc podanie nie wpłaciła należności z tytułu opłaty skarbowej, którą powinna była uiścić z góry, a jednocześnie złożyła wniosek o zwolnienie od opłaty tej należności do organu administracji publicznej, prowadzący postępowanie powinien stosownie do art. 261 § 4 pkt 1 K.p.a. załatwić podanie, a przedmiotowy wniosek przekazać do załatwienia według właściwości". Powołany przez Sąd przepis nie dotyczy wniosku o zwolnienie od kosztów, wskazuje natomiast jako przyczyny załatwienia podania względy społeczne lub ważny interes strony, a te w sprawie nie zostały wykazane. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.