VII SA/Wa 1319/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego skargę oddala UZSADNIENIE Pismem z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował S. i C. P., iż brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia ich skargi dotyczącej bezczynności wierzyciela we wszczęciu i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do zobowiązanego M. L. dotyczącego nałożenia obowiązku decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lipca 2006r. (znak: [...]) nakazującej M.L. odtworzenie zdemontowanej instalacji gazowej i doprowadzenia jej do stanu umożliwiającego korzystanie z gazu pozostałym współwłaścicielom oraz odbudowy przewodów spalinowych. Organ administracji wyjaśnił, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) a w szczególności art. 6 § 1 tej ustawy nie określa terminu dla organu egzekucyjnego do podjęcia działań zmierzających do przymusowego wykonania obowiązku. Oznacza to, iż organ egzekucyjny będący wierzycielem obowiązku o charakterze niepieniężnym winien podjąć działania bez zbędnej zwłoki. W ocenie organu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występowała bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął działań egzekucyjnych z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej obowiązek przez zobowiązanego, stąd też istnieje prawdopodobieństwo jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ administracji podniósł ponadto, iż istotne wątpliwości budzi istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawców warunkującego dopuszczalność złożenia skargi wymienionej w art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia S. i C. P. na pismo posiadające znamiona postanowienia – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. oddalające skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wobec faktu, iż pismo z dnia 27 maja 2007r. wydane zostało przez właściwy organ, wskazuje adresata oraz w swej treści zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy wraz z uzasadnieniem należało zakwalifikować je jako postanowienie. Organ II instancji nie podzielił poglądu, iż nie można wszcząć w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lipca 2006r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2006r. W ocenie organu złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji nie stanowi podstawy do zaniechania podjęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zwłoka we wszczęciu i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego mogłaby mieć miejsce w wypadku gdyby organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważność decyzji uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa i wstrzymał wykonanie decyzji. Ponadto organ podał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności został w niniejszej sprawie rozpoznany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006r. utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności zasadnym było w ocenie organu odwoławczego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r., znak: [...] złożył M. L. wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono, iż wniosek o stwierdzenie nieważności był wysoce uprawdopodobniony, ponieważ zarzucał nie tylko naruszenie prawa procesowego ale również materialnego, zaś wykonanie decyzji objętej wnioskiem doprowadziłoby do działań wypełniających swymi znamionami popełnienie przestępstwa. Ze względu na sposób konstrukcji instalacji nie jest możliwe przywrócenie jej do stanu poprzedniego, gdyż ułożenie jej tą samą metodą montażową skutkowałoby nieszczelnością. W ocenie skarżącego spowodowałoby to niezwłoczną konieczność wydania decyzji zobowiązującej do usunięcia stanu dopiero co przywróconego, bądź ustalenia zakazu użytkowania obiektu. Ponadto podniesiono, iż decyzja nakładająca obowiązek odtworzenia zdemontowanej instalacji gazowej powinna podlegać stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa, z uwagi na swą niewykonalność w dniu jej wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu organ II instancji słusznie uznał, iż w przedmiotowej sprawie należy ponownie zbadać czy zachodziły przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i czy wierzyciel wykonał wszystkie ciążące na nim obowiązki. Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Powołany przepis formułuje zatem zasadę prawnego obowiązku podjęcia przez wierzyciela odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Na wierzycielu ciąży nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (zob. np. wyrok NSA OZ w Lublinie z 14 marca 2001 r., I SA/Lu 452/2000, POP 2002/2 poz. 64). Wierzyciel nie rozporządza obowiązkiem stanowiącym przedmiot postępowania egzekucyjnego i nie może odstąpić od doprowadzenia do egzekucji obowiązku bez powołania się na ważne powody dotyczące interesu ogólnego lub interesu zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., decyzją z dnia 27 lipca 2006r., znak: [...] działając na podstawie art. 104, art. 130 kpa, art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał M. L. doprowadzić obiekt budowlany przy ul. Ż. 2 w T. do stanu poprzedniego w zakresie instalacji gazowej, umożliwiającej korzystanie z gazu pozostałym współwłaścicielom oraz uzupełnienie rozebranych elementów przewodów spalinowych i wentylacyjnych poprzez odtworzenie zdemontowanej instalacji gazowej i doprowadzenie jej do stanu umożliwiającego korzystanie z gazu pozostałym współwłaścicielom oraz odbudowę przewodów spalinowych w pomieszczeniach poniżej II piętra i wentylacyjnych na klatce schodowej. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Podzielić należy opinię organu odwoławczego, iż w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do zaniechania podjęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Odstąpienie przez wierzyciela od złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji, a nawet od upomnienia, jest możliwe w przypadku stwierdzenia istnienia okoliczności uzasadniających umorzenie lub zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Tak więc możliwość odstąpienia od egzekwowania obowiązku, istnieje jeżeli w ocenie wierzyciela przemawiają za tym ważne względy dotyczące zobowiązanego, a interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie. Możliwość taka pojawia się np. w przypadku prowadzenia negocjacji przez wierzyciela i dłużnika co do wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Zawarcie porozumienia w tej kwestii doprowadzi do powstania przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podkreślić ponadto należy, iż fakt uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności nie daje podstawy do przerwania postępowania egzekucyjnego ponieważ nie jest on zawarty w zamkniętym katalogu przesłanek wyszczególnionych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 17.01.2001r., sygn. akt Sa/Sz 1636/99, LEX nr 49798, wyrok NSA z dnia 06.03.2001r, sygn. akt III SA 47/00 PP 2001/9/63). Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na względzie czy wierzyciel (w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T.) działał zgodnie z zasadami określonymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Bezczynność wierzyciela na gruncie powołanej ustawy polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a ww. ustawy, jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Obowiązek wierzyciela dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien również wyjaśnić czy wierzyciel podejmował działania bez zbędnej zwłoki. Na marginesie rozpoznawanej sprawy za niezasadne należy uznać zarzuty zawarte w skardze dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r., znak: [...] odnoszące się do jej niewykonalności i konieczności stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotowe orzeczenie nie jest kontrolowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Również organ egzekucyjny nie był upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi, bowiem badanie zasadności istnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zamieniłoby je w kolejną fazę postępowania orzekającego. Organ ten zobowiązany był zbadać z urzędu dopuszczalność powadzenia egzekucji, w szczególności ustalić czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna oraz czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony. Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego skargę należało oddalić w myśl art. 151 p.p.s.a.