IV SA/Wa 1511/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marian Wolanin, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie zgody na zamierzone uwolnienie organizmów genetycznie zmodyfikowanych do środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) kwietnia 2007 r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1511/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...)06.2007 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...)04.2007 r., w której nie wyraził zgody firmie M. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na zamierzone uwolnienie organizmów genetycznie zmodyfikowanych do środowiska - odmian kukurydzy NK(...), charakteryzujących się odpornością na glifosat stanowiący substancję aktywną herbicydu Roundup Ready® 360 SL - w celach eksperymentalnych. W swej decyzji z dnia (...)04.2007 r. odmowę wyrażenia zgody motywował Ramowym Stanowiskiem Polski z dnia 3.04.2006 r., dotyczącym organizmów genetycznie zmodyfikowanych, zgodnie z którym nie przewiduje się przeprowadzenia takiego uwolnienia GMO do środowiska na terytorium Polski w celach doświadczalnych. Uwolnienie takie wiąże się bowiem z większym ryzykiem zubożenia różnorodności biologicznej Polski. Brak jest także ostatecznych i jednoznacznych wyników badań szkodliwego wpływu GMO na zdrowie ludzi. Decyzję tę zakwestionowała M.Sp. z o. o. z siedzibą w W. zaznaczając, iż owo Ramowe Stanowisko nie miało waloru obowiązującego prawa, a wnioskodawca (użytkownik GMO) przedłożył wymagane dokumenty w komplecie. Wnioskodawca nie był też wzywany do uzupełnienia braków wniosku, czy złożonej dokumentacji. Pełnomocnik Spółki podkreślił także, iż uwolnienie to uzyskało dwie rekomendacje Komisji ds. GMO do wydania pozytywnej decyzji w uchwałach nr 32 z dnia 17.08.2006 r. i nr 54 z dnia 26.10.2006 r. Minister raz jeszcze rozpoznając sprawę na skutek złożonego wniosku o jej ponowne rozpatrzenie utrzymał swe uprzednie rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że Spółka wzywana była do uzupełnienia braku wniosku z uwagi na brak wystarczających wyników badań dotyczących wpływu przedmiotowej kukurydzy na organizmy glebowe. Na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22.06.2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz. U. z 2007 r., nr 36, poz. 233). Ministerstwo pismem z dnia 8.02.2007 r. wezwało Wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Wnioskodawca natomiast odmówił. Nadto nie określono we wniosku ekotoksyczności herbicydu Roundup Ready® 360 SL, nie opisano oddziaływania tego środka ochrony roślin na gatunki nie będące celem jego działania. W złożonej skardze pełnomocnik M.Sp. z o. o. wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra. Podniósł argumenty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto stwierdził, że odmowa może mieć miejsce o ile stwierdzone zostanie zagrożenie dla środowiska lub ludzi w wyniku takiego uwolnienia. Przy czym nie chodzi tu o zagrożenie czysto teoretyczne i hipotetyczne. Pełnomocnik Spółki zarzucił, iż Wnioskodawca nie wzywał do uzupełnienia wniosku i nie żądał przedłożenia dodatkowych informacji niezbędnych do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Jedynie zwrócił się z pismem o rozważenie przeprowadzenia dodatkowych badań naukowych nad wpływem roślin genetycznie zmodyfikowanych na środowisko glebowe. Skierowania tego pisma nie można utożsamiać z żądaniem dodatkowych informacji wg przedmiotowej ustawy. Nadto ustawodawca w art. 39 przewidział możliwość cofnięcia lub zmiany wyrażonej zgody na uwolnienie, jeśli pojawią się nowe informacje mające znaczenie dla oceny zagrożeń dla zdrowia ludzi lub dla środowiska. Pełnomocnik Spółki skarżącej zauważył także, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie było dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin, czym zajmie się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie ustawy z dnia 18.12.2003 r. o ochronie roślin. Stąd zarzut nieokreślenia we wniosku ekotoksyczności herbicydu Roundup Ready® 360 SL, nieopisania oddziaływania tego środka ochrony roślin na gatunki nie będące celem jego działania nie mógł być podstawą odmowy wyrażenia zgody w tym postępowaniu. Nadto wnioskodawca dołączył do wniosku dwie decyzje Komisji Europejskiej i opinię EFSA, z których wynika, że zmieniona genetycznie Kukurydza NK(...) jest dopuszczona do obrotu na terenie Państw członkowskich Unii Europejskiej, w tym również na terytorium Polski i spełnia wymogi dotyczące wprowadzenia jej do obrotu. Czyni to bezpodstawną prośbę Ministra Środowiska o rozważenie przeprowadzenia badań nad wpływem tego GMO na organizmy glebowe. Dopuszczenie to bowiem oznacza, że to GMO już uznane zostało za bezpieczne. W konkluzji zarzucił zaskarżonej decyzji, iż została wydana i uzasadniona w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem oraz z ewidentnym naruszeniem terminów zdefiniowanych w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22.06.2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że Wspólnota Europejska, podejmując działania w zakresie organizmów zmodyfikowanych genetycznie, zachowuje daleko idącą ostrożność. Znajduje to potwierdzenie m. in. art. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG (Dz.U. UE L.Ol. 106.1, ze zm.). Ostrożność ta nie przekłada się jednak na pozostawienie państwom członkowskim Unii Europejskiej autonomii w decydowaniu o zakazie obrotu odmianami zmodyfikowanymi genetycznie na terytorium danego państwa. W tym względzie w art. 16 ust. 2 i w art. 18 dyrektywy Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie Wspólnego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych (Dz.U. UE L.02.193.1), w przypadku odmian zmodyfikowanych genetycznie, w znaczeniu dyrektywy 90/220/EWG, wskazano na dopuszczalność ustanowienia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej zakazu stosowania danej odmiany genetycznie zmodyfikowanej oraz sprzedaży materiału siewnego lub materiału rozmnożeniowego tej odmiany, na całym terytorium swojego kraju lub na jego części, ale jedynie w ramach stosownej procedury ustalonej w art. 23 ust. 2 i 3 dyrektywy. W ramach tej procedury, wprowadzenie zakazu wymaga uzyskania zgody Komisji Wspólnot Europejskich, wyrażanej w drodze stosownej decyzji. Rzeczpospolita Polska uzyskała taką decyzję Komisji z dnia 8 maja 2006 r. zezwalającą Rzeczypospolitej Polskiej na wprowadzenie zakazu stosowania na swym terytorium szesnastu genetycznie zmodyfikowanych odmian kukurydzy o modyfikacji genetycznej MON 810 wymienionych we Wspólnym katalogu odmian gatunków roślin rolniczych, zgodnie z dyrektywą 2002/53/WE (Dz.U. UE L.06.124.26). Załącznik do wskazanej decyzji nie obejmuje jednak odmiany kukurydzy wnioskowanej do uwolnienia w celu innym niż wprowadzenie do obrotu w przedmiotowej sprawie. Również z art. 22 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. wynika, że bez uszczerbku dla przepisów art. 23 Państwa Członkowskie nie mogą zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzenia do obrotu GMO w charakterze lub w składzie produktów, które są zgodne do wymagań ustanowionych w niniejszej dyrektywie. Powyższe wskazuje na ustaloną w powołanych dyrektywach niedopuszczalność wprowadzania przez państwa członkowskie Unii Europejskiej generalnego zakazu w prawie krajowym obrotu odmianami genetycznie zmodyfikowanymi, a tym samym także generalnego zakazu rejestracji takich odmian w krajowych rejestrach. Jednocześnie jednak dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG (Dz.U.UE.L.01.106.1) w pkt (16) preambuły stwierdza, że przepisy tej dyrektywy pozostają bez uszczerbku dla ustawodawstwa krajowego w zakresie odpowiedzialności za środowisko (...). Art. 14 ust. 7 tej dyrektywy stanowi natomiast, że jeżeli właściwy organ zażąda dostarczenia nowych informacji musi jednocześnie wyjaśnić powody takiego żądania. Jednocześnie, gdy zgłaszający powołuje się na wyniki badań pochodzące ze zgłoszeń przedłożonych wcześniej przez innych zgłaszających organ rozpoznający zgłoszenie może m. in. zwrócić się o dodatkowe informacje z zachowaniem warunków przewidzianych w tym przepisie. Dyrektywy, zgodnie z art. 249 TWE, stanowią jedno z pochodnych źródeł prawa wspólnotowego, wiążąc każde Państwo Członkowskie, do którego są kierowane, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiają jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Skutki wydania dyrektywy przez uprawniony organ Wspólnoty skonkretyzowane zostały w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu, z którego wynika, że w przypadku nieimplementowania dyrektywy do krajowego porządku prawnego lub jej niewłaściwego implementowania, dyrektywa może wywierać bezpośredni skutek. Dyrektywa stanowi bowiem jeden z normatywnych instrumentów harmonizacji prawa krajowego członków Wspólnoty, dlatego jej efektywność polega na konieczności jej implementowania w prawodawstwie krajowym, bądź na możliwości bezpośredniego powołania się na jej przepisy, jeżeli treść tych przepisów jest bezwarunkowa i wystarczająco precyzyjna do zastosowania w danej sprawie. Dyrektywy Komisji Wspólnot Europejskich stanowią przy tym element krajowego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, hierarchicznie wyższego rzędu wobec ustaw, jako akt organu organizacji międzynarodowej, której Polska jest członkiem od dnia 1 maja 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie natomiast do art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Także prawo stanowione przez organizację międzynarodową jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej taką organizację, jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). Według art. 2 część pierwsza Zasady Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 roku o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej (i innych wymienionych w tym traktacie państw) do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 roku Nr 90, poz. 864 ze zm.), od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Polska implementowała wskazaną dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE do ustawy z dnia 22.06.2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz. U. z 2007 r., nr 36, poz. 233). Art. 23 tej ustawy w ust. 2 przewiduje przed wydaniem zgody możliwość zażądania od użytkownika GMO przedłożenia dodatkowych informacji niezbędnych dla wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Jest to przepis w oparciu, o który Minister może żądać takich dodatkowych informacji od użytkownika GMO w związku ze złożonym przez niego wnioskiem, ale wykazując i wyjaśniając powody takiego żądania. Przedłożenie takiego żądania należy zatem uzasadnić. W tym stanie rzeczy za żądanie takie nie można uznać nie mającego takiego charakteru pisma z dnia 8.02.2007 r. Pismem to nie wezwało bowiem Wnioskodawcy do uzupełnienia zgłoszenia we wskazanym zakresie, zakreślając termin i określając skutki niezastosowania się do wezwania, a jednocześnie uzasadniając podstawy wezwania. Wręcz przeciwnie jedynie zasugerowało, by Spółka rozważyła możliwość przeprowadzenia dodatkowych badań naukowych nad wpływem roślin genetycznie zmodyfikowanych na środowisko glebowe. W tym stanie rzeczy niezastosowanie się przez Spółkę do tych sugestii nie mogło skutkować wydaniem decyzji odmownej. Podobnie jako podstawa nie wyrażenia zgody nie może być wskazany fakt nie określenia we wniosku ekotoksyczności herbicydu Roundup Ready® 360 SL, nie opisania oddziaływania tego środka ochrony roślin na gatunki nie będące celem jego działania. Zagadnienie to winno być bowiem przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w związku z rejestracją środka ochrony roślin. W tym stanie rzeczy wskazane przez Ministra Środowiska podstawy wydania decyzji odmownej nie znajdują umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a zapadłe rozstrzygnięcie podjęto bez dogłębnego rozważenia sprawy i zbadania jej wszystkich istotnych okoliczności, a więc z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 Kpa. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 Kpa. Przy czym te uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając ponownie decyzję w niniejszej sprawie organ orzekający powinien uwzględnić wskazówki zawarte w niniejszym wyroku. Raz jeszcze dokonując oceny złożonego wniosku mieć na względzie uzyskane przez użytkownika GMO uchwały rekomendujące wydanie pozytywnej decyzji w tej sprawie Komisji ds. Organizmów Zmodyfikowanych Genetycznie organu opiniodawczo-doradczego Ministra w zakresie GMO - uchwałę nr 32 z dnia 17.08.2006 r. oraz uchwałę nr 54 z dnia 26.10.2006 r. W razie wezwania Użytkownika GMO do przedłożenia dodatkowych informacji należy wykazać, że są niezbędne do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, dokonując wezwania do uzupełnienia wniosku w tym zakresie z zachowaniem wymogów Kpa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.