I SAB/Gl 4/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w sprawie podatku od nieruchomości 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania decyzji odwoławczej w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ( słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania A S.A. z siedzibą w K., ul. [...]– w dalszej części uzasadnienia określana zamiennie A lub "Spółka" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.– w dalszej części uzasadnienia określanego "Kolegium" – w rozpatrzeniu odwołania z dnia 21 lutego 2005 r. nr [...] od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, iż w dniu 21 lutego 2005 r. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] a odwołanie to nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi. Organ odwoławczy nie załatwiając sprawy w terminie określonym w treści art. 139 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 8, poz. 60 z 2005 r. z późn. zm. ) kilkakrotnie wskazywał nowe terminy jej załatwienia w trybie art. 140 § 1 w/w ustawy. Ostanie przedłużenie terminu do końca marca 2007 r. miało miejsce w dniu 30 stycznia 2007 r. na spotkaniu w siedzibie organu, co potwierdza protokół sporządzony przez pracownika organu. Pomimo upływu w/w terminu postępowanie po raz kolejny nie zostało zakończone. Od dnia wniesienia odwołania do dnia wniesienia skargi minęło dwadzieścia sześć miesięcy. Jak wskazała A, Kolegium podjęło czynności zmierzające do uzupełnienia zgromadzonego przez Wójta materiału dowodowego, prowadząc rozległą korespondencję, to jednak niezachowanie ustawowego terminu przekroczyło usprawiedliwione granice, a ponadto po bezskutecznym upływie kolejnego terminu tj. końcu marca 2007 r. organ ani nie wydał decyzji, ani też nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia. Jak podniosła Spółka, stosowana dotychczas przez organy podatkowe praktyka doprowadziła do tego, że od momentu wszczęcia postępowania sprawa trwa bez mała dziesięć lat, a akceptowanie takiego stanu rzeczy jest niedopuszczalne i zmusiło Spółkę do wystąpienia do Sądu o zobligowanie organu odwoławczego do wydania decyzji. A wniosło o: 1) wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podnosząc, że niedochowanie ostatniego z terminów wynikało z winy A S.A., która na pismo Kolegium z dnia 12 marca 2007 r. udzieliła odpowiedzi dopiero w dniu 11 kwietnia 2007 r. Dodatkowo organ wskazał, iż odwołania dotyczyły odmowy zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 1994 – 1996, który to podatek został uregulowany przez B S.A. na podstawie złożonej przez nią deklaracji i dotyczył C, która to C już nie istnieje, stąd zasadniczą kwestią było ustalenie następstwa prawnego zarówno po B., jak i C ( zlikwidowanej w 2000 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) – w dalszej części uzasadnienia określanej skrótem "uppsa" – określa zakres przedmiotowego orzekania sądów administracyjnych wskazując, że sądy te orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; W pkt 8 w/w przepisu Ustawodawca przesądził o uprawnieniu sądów administracyjnych do orzekania w sprawie bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 uppsa. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.rozpatrując odwołanie skarżącej – do dnia wniesienia skargi do tutejszego Sądu tj. do dnia 7 maja 2007 r. – nie rozstrzygnęło sporu, zakreślonego odwołaniem Spółki z dnia 21 lutego 2005 r. i nie wydało decyzji administracyjnej, a zatem działanie organu odwoławczego podlega ocenie w przedmiocie bezczynności organu z uwzględnieniem treści art. 3 § 2 pkt 8 uppsa. Rację należy przyznać pełnomocnikowi strony skarżącej, iż działaniem tym Kolegium naruszyło treść art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym "Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy". Analiza odwoławczych akt administracyjnych – przekazanych Sądowi – wskazuje na szereg błędnych działań Kolegium. Rozpatrując bowiem odwołanie skarżącej Spółki, organ odwoławczy dopuścił do postępowania w charakterze strony organ pierwszej instancji, który to organ wnioskował o przeprowadzenie dowodów i wyjaśnieniu kwestii, które de facto winien przeprowadzić i wyjaśnić na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Znamiennym tego przykładem jest pismo z dnia 10 października 2005 r. nr [...] skierowane do Wójta Gminy M., a zatytułowane "Zaproszenie do czynnego udziału". W piśmie tym zapewniono organowi pierwszej instancji m.in. zapoznanie się z dotychczasowym materiałem, wypowiedzenie się w przedmiocie wydanej decyzji ( decyzji Wójta Gminy M. ), konkretyzację wniosków lub zarzutów. W wyniku tego właśnie "zaproszenia" sporządzono protokół "z czynnego udziału" z dnia 26 października 2005 r., a następnie Wójt Gminy M. wystąpił z pismem do Kolegium o "pilne wyjaśnienie kwestii zawartych lub wynikających z treści (...) protokółu". Dodatkowo należy wskazać, że odwołanie A wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 16 marca 2005 r., i od tego dnia do dnia 3 czerwca 2005 r. – tj. do dnia zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2005 r. – organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności procesowej, a tym samym już na tym etapie postępowania naruszył przepis art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. Na marginesie należy zauważyć, że podane przyczyny przedłużenia terminu tj. "ilość spraw i złożoność zagadnienia", zostały sformułowane w sposób tak ogólny, że nawet sam autor tego zawiadomienia, nie byłby w stanie – w chwili obecnej – wskazać, jaka była faktyczna przyczyna przedłużenia terminu, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że przez okres 2,5 miesięczny organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do rozstrzygnięcia zawisłego sporu. W przekazanych Sądowi aktach znajduje się co prawda kolejne zawiadomienie z dnia 30 sierpnia 2005 r. o przedłużeniu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2005 r., jednakże co wymaga podkreślenia, brak jakiegokolwiek dowodu doręczenia go skarżącej Spółce, może budzić wątpliwości, co do jego doręczenia, tym bardziej, że z pisma skarżącej z dnia 22 września 2005 r. wynika w sposób bezsporny, że otrzymała tylko zawiadomienie z dnia 3 czerwca 2005 r. Konfrontując tę okoliczność z faktem, iż w odniesieniu do pierwszego zawiadomienia znajduje się zwrotne potwierdzenie jego odbioru uzasadnionym jawi się wniosek, że zawiadomienie z dnia 30 sierpnia 2005 r. nie zostało doręczone skarżącej A, a to wskazuje na okoliczność kolejnego przekroczenia terminu określonego w treści art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. Kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania zostało wydane w dniu 15 marca 2006 r. ( z uchybieniem terminu wynikającego z zawiadomienia z dnia 30 sierpnia 2005 r. ) i zawierało przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2006 r. Następne z dnia 26 czerwca 2006 r. zawierało przedłużenie terminu do dnia 31 października 2006 r. ze wskazaniem m.in., konieczności zapewnienia czynnego udziału stronom oraz umożliwieniu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy nie rozpoznaje sprawy w wyznaczonym terminie, wyznaczając nowy termin wydania decyzji "do końca marca 2007", co wynika z protokołu z dnia 30 stycznia 2007 r. sporządzonego na okoliczność "czynnego udziału". Także ten termin nie zostaje zachowany, co staje się bezpośrednim powodem złożenia skargi przez A do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ze wskazaniem na bezczynność organu odwoławczego oraz wnioskiem o wyznaczenie terminu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]. Podniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentacja, iż powodem nie załatwienia sprawy w terminie było przekazanie przez A dokumentów – określonych w piśmie organu odwoławczego z dnia 12 marca 2007 r. nr [...] ( doręczonemu A w dniu 15 marca 2007 r. ) – dopiero w dniu 11 kwietnia 2007 nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarga z dnia 27 kwietnia 2007 r. wpłynęła do organu w dniu 7 maja 2007 r., a Kolegium przekazało ją do Sądu w dniu 4 czerwca 2007 r. Zatem od dnia 11 kwietnia 2007 r. do dnia 4 czerwca 2007 r. minęło kolejne bez mała dwa miesiące, a organ nie wydał rozstrzygnięcia. Takie zachowanie narusza podstawowe zasady państwa prawa, a zachowanie Kolegium – w tej sprawie – stanowi "klasyczny" przykład nieprofesjonalnego działania i niekompetencji "urzędniczej". Nie wydanie bowiem decyzji – po wpłynięciu skargi na bezczynność Kolegium – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego było jawnym i niczym nie uzasadnionej wyrazem bezprawnego działania, naruszającym w sposób świadomy i bezkrytyczny przepisy dotyczące terminów załatwienia spraw przez organy administracji publicznej ( de facto narażającym także budżet państwa na ponoszenie kosztów procesu ). Także argument wskazujący na konieczność ustalenia następstwa prawnego po C, a następnie B S.A. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Kolegium zagadnienie to wyjaśniało przeszło dwa lata, a okres ten – przy zachowaniu ciągłości podejmowanych czynności ( a nie jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, podejmowanie ich przed upływem kolejnego terminu wynikającego z zawiadomienia o przedłużeniu terminu ) – umożliwiał wyjaśnienie tego zagadnienia. Zdaniem Sądu, skarga jest w pełni zasadna, a argumentacja w niej podniesiona zasługuje na uwzględnienie. Organ drugiej instancji, naruszył bowiem nie tylko przepis art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, ale także przepis art. 140 tej Ordynacji, zgodnie z którym "O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu". Z wcześniejszej części uzasadnienia wynika bezspornie, że organ zawiadomienia te wydawał bądź po upływie terminu do wydania decyzji, bądź też z uchybieniem terminu wynikającego z zawiadomienia. Niezależnie od tego wskazać należy, że to głównie wnioski dowodowe i żądania organu pierwszej instancji stały się przedmiotem podejmowanych czynności procesowych, co zdaniem Sądu, stoi w wyraźnej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zasadne jest ponadto wskazanie, że "Z treści art. 140 ordynacji podatkowej wynika jednoznacznie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została przyczyną zawinioną lub niezawinioną organu w ich podjęciu lub dokonaniu" ( porów. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1998 r. sygn. akt III SAB 77/98, System Informacji Prawnej LEX nr 36590 ). Zgodnie z art. 149 upssa Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności faktyczne Sąd, w oparciu o przepis art. 149 upssa zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., aby w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt wydał decyzję administracyjną w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.