II OSK 1510/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 955/07 w sprawie ze skargi B. i R. B., T. S., I. i W. P., M. i T. S. na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 września 2005 r. nr XXXIV/193/2005 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Ustronie Morskie na rzecz W. P. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Sz 955/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. B. i innych na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 września 2005r. nr XXXIV/193/2005 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: a) Rada Gminy Ustronie Morskie, uchwałą nr XXXIV/193/2005 z dnia 5 września 2005 r., dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty. B. B. i inni pismem z dnia 25 listopada 2006 r. wezwali Radę Gminy Ustronie Morskie do zaprzestania naruszenia prawa uchwałą z dnia 5 września 2005 r. w części dotyczącej miejscowości Ustronie Morskie, obręb Ustronie Morskie, ul. [...], działka nr [...] (po podziale: [...] i [...]), tj. do przywrócenia tej działce poprzednich funkcji zgodnie z jej charakterystyką i właściwościami. Rada Gminy Ustronie Morskie nie podjęła żadnych czynności zmierzających do zmiany przedmiotowego planu. b) W skardze na uchwałę z dnia 5 września 2005 r., w części dotyczącej działki nr [...], B. B. i inni zarzucili uchwale rażące naruszenie prawa, w szczególności art.14 ust.5 i art.15 ust.2 pkt 3, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80 poz.717, dale "u.plan.zagos.prz."). c) Rada Gminy Ustronie Morskie w odpowiedzi na skargę podniosła, że ustalenia planu dotyczące funkcji działek nr [...] i [...] (po podziale), ich zabudowy i zagospodarowania mieszczą się w granicach władztwa planistycznego Gminy i nie stanowią naruszenia innych przepisów. Wojewoda Zachodniopomorski nie stwierdził naruszenia zasad procedury uchwalania planu. d) Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2007 r. Sąd odrzucił skargę P. Z. jako wniesioną po terminie. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2007 r. Sąd odrzucił skargę B. I. R. z uwagi na fakt nieuiszczenia wpisu od wniesionej skargi. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Sz 955/07 oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 września 2005r. nr XXXIV/193/2005. W wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony interes faktyczny skarżących, skoro uznają, że przyjęte w planie rozwiązania są dla nich niekorzystne, jednak nie może to stanowić podstawy do skutecznego zakwestionowania planu. Skarżący nie wykazali, że zostały w sposób istotny uszczuplone ich prawa. Kwestionowanie przez skarżących zmiany przeznaczenia działek nr [...] i [...], których nie są właścicielami, ani nie mają do nich żadnych praw, nie znajduje podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Gmina - mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego - może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa, w tym sądy administracyjne, nie mogą jej tego władztwa pozbawić. Interes prawny skarżących nie został w żaden sposób naruszony i tym samym, w ocenie Sądu nie mieli oni legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego planu. 3. W. P. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego – art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i art.15 ust.2 pkt 9 i art.17 pkt 7f i 9 u.plan.zagos.prz., b) naruszenie przepisów postępowania – art.134 § 1 i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a. "). Wójt Gminy obowiązany był wziąć pod uwagę wszelkie zgłoszone mu zastrzeżenia a zwłaszcza treść obligatoryjnych uzgodnień. Prawomocne postanowienie Urzędu Morskiego w Słupsku jak i opinie innych instytucji, powinny skutkować wprowadzeniem zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Rada Gminy przed podjęciem uchwały winna była na naruszenie prawa zareagować i zamiast podejmować niezgodną z prawem uchwałę wezwać wójta do postąpienia zgodnie z ustawą. Sąd nie dokonał oceny uzgodnienia Urzędu Morskiego w Słupsku, lecz przyjął za zasadne wyjaśnienie organu, iż użyty w uzgodnieniu zwrot "uważamy za wskazane" nie jest elementem uzgodnienia a jedynie zaleceniem przyjęcia takiego rozwiązania. Dopuszczenie zaś w planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy działki nr [...] (obecnie [...] i [...]) budynkami o wysokości do 10,5m rażąco naruszało prawo Uzupełniając treść skargi kasacyjnej w piśmie z dnia 16 sierpnia 2008 r., W. P. wniósł alternatywnie o zmianę zaskarżonego wyroku i nakazanie Radzie Gminy w Ustroniu Morskim zmianę uchwały w części zaskarżonej i doprowadzenie do zgodności prawa lokalnego objętego uchwałą ze stanem prawnym istniejącym przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd I. instancji pominął istotne dokumenty, zgromadzone w toku postępowania. Wprowadzenie zabudowy przewidzianej w zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego spowoduje destrukcję pasma zieleni nabrzeżnej, co radykalnie przyczyni się do zmiany topoklimatu lokalnego, zeszpecenia krajobrazu (obszar chronionego krajobrazu "Koszaliński Pas Nadmorski", wprowadzony w planie woj. zachodniopomorskiego), oraz uszczuplenia atrakcyjności wypoczynkowej istniejących obiektów i promenady nadmorskiej a także naruszenie zasad funkcjonowania pasa technicznego brzegu i jego strefy ochronnej. Instytut uważa, że należy bezwzględnie przeprowadzić zmiany w zapisie uchwały przyjmującej zmiany w mpzp, odnośnie działek [...] i [...], polegające na odstąpieniu od zabudowy o wysokości 10,5m, kasacji zapisu funkcji UC i pozostawienie jedynie funkcji usług turystycznych i zieleni ochronnej. Formą zabudowy winny być jedynie wolnostojące obiekty jednokondygnacyjne o lekkiej konstrukcji, których łączna powierzchnia nie powinna przekraczać 20% powierzchni działek, wkomponowane w tereny niezadrzewione. Wprowadzenie usług scentralizowanych - UC, spowoduje eskalację nagromadzenia intensywnej komercyjnej zabudowy usługowej, która sukcesywnie wypierać będzie funkcje dotychczasowe terenu, tj. pas zieleni stanowiącej barierę i osłonę biologiczną stabilności brzegu oraz istotny element kształtowania i wykorzystania (promenada, osłona wiatrowa, mikroklimat) krajobrazu przyrodniczego i kulturowego strefy brzegowej. 4. Rada Gminy w Ustroniu Morskim w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. W niniejszym postępowaniu kasacyjnym zasadnicze znaczenie ma ocena stanowiska Sądu I.instancji, że "w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony interes faktyczny [skarżących], skoro uznają, że przyjęte w planie rozwiązania są dla nich niekorzystne, jednakże powyższe nie może stanowić podstawy do skutecznego zakwestionowania planu. Interes prawny skarżących nie został w żaden sposób naruszony i tym samym, Sąd stanął na stanowisku, że nie mieli oni legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego planu". Skarga kasacyjna kwestionuje taką ocenę materiału dowodowego i interpretację art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela tą krytyczną ocenę stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w niniejszej sprawie. Prawidłowy był punkt odniesienia argumentacji Sądu I. instancji. "Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tego rodzaju naruszenie związane jest z nieprzestrzeganiem przez organ norm prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego, a sąd - działając z urzędu - takich naruszeń się również nie dopatrzy, wówczas skarżący, działając stosownie do przepisu powołanego wyżej artykułu, nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy." Jednakże powyższa argumentacja pomija odrębność naruszenia interesu prawnego skarżącego – z jednej strony od skuteczności skargi, która uwarunkowana jest dodatkową przesłanką, tj. naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę. Warto w tym miejscu przytoczyć bardzo precyzyjny opis prawidłowej sekwencji trzech etapów kontroli dokonywanej przez sąd I. instancji, orzekający ze skargi na uchwałę lub zarządzenie. "Sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art.101 u.s.g. jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) — przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, [...]. aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi." (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). B. Prawidłowo Sąd I. instancji nie uwzględnił wniosku Gminy o odrzucenie skargi. Natomiast brak należytego przedstawienia w zaskarżonym wyroku motywów, które skłoniły Sąd do uznania, że niekwestionowane interesy faktyczne skarżących naruszone zaskarżoną uchwałą mają charakter zaledwie faktyczny i dlatego nie korzystają z ochrony prawnej. Za całe wyjaśnienie stanowiska Sądu I.instancji w tym zakresie musi wystarczyć zaledwie jedno zdanie: "W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały, zostały w sposób istotny uszczuplone ich prawa. Kwestionowanie przez skarżących zmiany przeznaczenia działek nr [...] i [...], których skarżący nie są właścicielami, ani nie mają do nich żadnych innych praw, nie znajduje podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego." Nie ulega wątpliwości, że prawo przedmiotowe chroni prawo własności. "Rzeczpospolita Polska chroni własność" (art.21 ust.1 Konstytucji RP). "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." (art.64 ust.2 i 4 Konstytucji RP). "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych." (art.6 u.plan.zagos.prz.). Oznacza to że planowanie przestrzenne nie może pomijać własności, a wręcz przeciwnie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek, albowiem "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP). Nie ma więc wątpliwości, że ograniczenie prawa własności we wszelkich jego przejawach ma mocne oparcie w Konstytucji RP i ustawach zwykłych. Dla tej ochrony nie jest konieczne tworzenie w procedurach dodatkowych podstaw prawnych. Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. C. Nie potrzeba żadnego wyrafinowanego wywodu prawniczego dla udowodnienia tezy, że naruszenie interesu prawnego właściciela może się dokonać bez wkraczania na grunt właściciela. Syntetycznie regułę tę wyrażają dwa przepisy: art.61 u.plan.zagos.prz. ustanawiający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa oraz art.28 ust.2 Prawa budowlanego. Z tych samych powodów nie można generalnie twierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może naruszyć wyłącznie interes prawny właścicieli tych działek, co do których dokonuje zmian w porównaniu ze stanem wcześniejszym. Dlatego samo tylko stwierdzenie, że skarżący nie są właścicielami działek oznaczonych numerami [...] i [...] nie pozwala jeszcze na ocenę czy interes prawny skarżących został przez zaskarżoną uchwałę naruszony czy też nie. Odpowiedzi na tak sformułowane pytanie można udzielić dopiero po wszechstronnym przeanalizowaniu faktów istotnych w tym właśnie zakresie, a szczególności: bezpośredniego sąsiedztwa spornych działek oraz działek skarżących oddzielonych tylko drogą, szczególne (klifowe) ukształtowanie terenu, o czym wspomina postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Słupski z dnia 9 czerwca 2005 r. oraz pismo Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia 23 października 2006 r. oraz rodzaju i intensywności zabudowy działek oznaczonych numerami [...] i [...] przewidzianej zaskarżoną uchwałą. W szczególności Sąd I. instancji nie dokonał oceny zasadności twierdzenia skargi, że organy Gminy nie rozważyły zagrożenia dla wykonywania własności swych nieruchomości przez skarżących przez budownictwo dopuszczone na działkach [...] i [...] w zaskarżonym planie. Takiej analizy nie można znaleźć w zaskarżonym wyroku, co prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że zaskarżony wyrok został wydany przedwcześnie, bez rozważenia wszystkich przesłanek decydujących o prawnym bądź faktycznym charakterze interesu skarżących, jaki naruszony został przez zaskarżoną uchwałą. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia w tym zakresie skargę kasacyjną uznając, że w tym zakresie naruszony został art.141 § 4 w związku z art.113 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art.101 ust.1 u.s.g. D. W toku ponownego rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powinien uwzględnić ocenę prawną władztwa planistycznego Gminy. Stwierdzenie bowiem w zaskarżonym wyroku, że "gmina - mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego - może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa, w tym sądy administracyjne, nie mogą jej tego władztwa pozbawić." — jest zbyt lapidarne, aby mogło być podstawą do prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Zacytowana wypowiedź Sądu I.instancji sugeruje bowiem, że władztwo planistyczne korzysta z domniemania swobody, a nadużyciem jest jedynie działanie wbrew szczegółowym zakazom i zakazom mającym za przedmiot to planowanie. Punktem odniesienia dla Sądu w ocenie całej działalności władz publicznych jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), jak i konieczności wykazania się przez administrację publiczną podstawą prawną w każdym działaniu (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Związanie prawem oznacza w szczególności, że żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych, ujawnionych w uzasadnieniu. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego absolutnie nie jest wyłączona spod tych rygorów (§ 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz.908). W zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennym druga grupa ograniczeń wynika z konstytucyjnej i ustawowej ochrony własności. Skoro ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowym granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak uzasadnienia ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. —uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.