I OSK 692/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1656/07 w sprawie ze skargi J. T. i A. S. – T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1656/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. T. i A. S.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], ustalająca J. T. i A. S.-T. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, zatwierdzonego decyzją tegoż Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. J. T. i A. S.-T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucali tym decyzjom, że zarówno w dacie złożenia wniosku o podział nieruchomości, jak i w dacie kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna nie obowiązywała formalnoprawna podstawa pozwalająca na wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty, bowiem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszedł w życie 22 września 2004 r., mógł zatem mieć zastosowanie tylko do podziałów dokonanych po tym dniu, zaś art. 98 ust. 4 w brzmieniu jaki obowiązywał od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. został wyeliminowany przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., a także, że jeżeli przyjąć, iż ma zastosowanie art. 98a ust. 1 to nastąpiło przedawnienie, gdyż upłynęły 3 lata od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, którego wykładnia musi prowadzić do wniosku, że w terminie 3 lat, o którym mowa w tym przepisie, musi być wydana decyzja przez organ pierwszej instancji, a w sprawie termin ten został zachowany, bowiem decyzja zatwierdzająca podział, z dnia [...] kwietnia 2004 r., została doręczona skarżącym [...] maja 2004 r., stała się ostateczna [...] maja 2004 r., zatem 3-letni termin upływał [...] maja 2007 r., zatem decyzja Prezydenta o ustaleniu opłaty z dnia [...] marca 2007 r. została wydana w terminie przewidzianym w tym przepisie. Wojewódzki Sąd uznał za nietrafny zarzut, że ustalenie opłaty na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć miejsce do przypadków dokonania podziału po [...] września 2004 r., podkreślając, że w dacie prawomocności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości skarżących obowiązywała uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 31 marca 2000 r. Nr XX/284/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wszystkie te okoliczności, jak i uzyskana w postępowaniu wycena rzeczoznawcy pozwoliły Sądowi na uznanie, że przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Reprezentowani przez adwokata, J. T. i A. S.-T. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i stwierdzenia nieważności decyzji o opłacie adiacenckiej – jako wydanej bez podstawy prawnej i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez retroaktywne zastosowanie go wbrew art. 2 Konstytucji, polegające na naliczeniu na podstawie przedmiotowego przepisu opłaty adiacenckiej za zdarzenie, które miało miejsce przed jego wejściem w życie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji, przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołęka nr XX/284/2000 może być stosowana, pomimo że została ona wydana na podstawie delegacji ustawowej sprzecznej z Konstytucją RP, w postaci art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja ustalająca opłatę została wydana bez podstawy prawnej, bowiem ani art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołęka nie mogły stanowić podstawy jej wydania. Jeśli idzie o art. 98a ust. 1 to bezsporne jest, że w dacie podziału nieruchomości [...] maja 2004 r. – przepis ten nie obowiązywał, zatem w sprawie miało miejsce działanie prawa wstecz, co jest w sprzeczności z konstytucyjnymi standardami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), natomiast co do uchwały Rady Gminy w sprawie stawki opłaty adiacenckiej, to została ona wydana na podstawie art. 98 ust. 4 ww. ustawy, który został uznany za niekonstytucyjny, zatem jest ona nieważna, co wynika z art. 91 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 94 Konstytucji – stwierdzono. Skarga kasacyjna A. S.-T. została odrzucona, postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r. I SA/Wa 1656/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej postawiono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwa zarzuty, oba dot. naruszenia prawa materialnego. Artykuł 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego o dwojakim charakterze, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej skardze kasacyjnej jeśli idzie o zarzut ujęty w jej p-kcie 2-gim stwierdzono, że Sąd naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię, wskazano zatem wyraźnie charakter naruszenia, natomiast co do zarzutu z 1-go punktu skargi, charakteru naruszenia nie wskazano wyraźnie, ale stwierdzenie, że prawo materialne zostało naruszone przez retroaktywne zastosowanie, pozwala na uznanie, że chodzi o niewłaściwe zastosowanie przepisu wskazanego w tym punkcie, co potwierdza uzasadnienie skargi, w którym wywodzi się, iż przepis nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji. Z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. Niewłaściwe - retroaktywne - zastosowanie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący uzasadnił w istocie tym, że działanie prawa wstecz uniemożliwia obywatelom podejmowanie decyzji odpowiadających ich interesom, co narusza standardy państwa prawnego, o których mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak w dacie dokonywania przez skarżącego podziału nieruchomości obowiązywał zarówno art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 31 marca 2000 r. Jakkolwiek art. 98 ust. 4 został uznany za niekonstytucyjny, to jednak stało się to dopiero na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., zatem podejmując decyzję o dokonaniu podziału nieruchomości skarżący powinien był się spodziewać, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału może mu zostać wymierzona w okresie 3 lat od dnia kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. Wynikało to z odwołania się art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania art. 145 tej ustawy. Nowelizacja regulacji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem, w okresie kiedy nie nastąpił jeszcze upływ okresu przedawnienia nie oznacza, że została wprowadzona nowa instytucja, nieistniejąca w dotychczas obowiązujących przepisach. Gdyby zmiana ustawy wprowadzała nowy instrument w zakresie tej opłaty, to jego działanie nie mogłoby dotyczyć stanów sprzed jego wejścia w życie. Natomiast nowelizacja ustawy, polegająca na zmianie istniejącej już instytucji opłaty nie może powodować, że przepis w nowym brzmieniu nie może mieć zastosowania. Chodzi tu oczywiście o specyficzną sytuację, kiedy nie upłynął jeszcze okres przedawnienia, w czasie którego mogła być ustalona opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego w czasie, kiedy przepisy zezwalające na ustalenie opłaty obowiązywały, a w trakcie tego okresu zostały zmienione. Zmiana bowiem nie powodowała wprowadzenia tej opłaty jako nowego instrumentu, jedynie porządkowała już istniejący. Art. 98a ust. 1 ustawy mógł mieć zatem zastosowanie w sprawie, bowiem jego wejście w życie nie spowodowało, że skarżący został zaskoczony tym, że opłata może mu zostać ustalona, gdyż przed jego wejściem. w dacie dokonywania podziału nieruchomości wiedział, że taka opłata może być wymierzona. Zarzut zatem niewłaściwego zastosowania art. 98a ust. 1 nie jest trafny. Odnosząc się do zarzutu postawionego w p-kcie 2-gim skargi kasacyjnej, tj. błędnej wykładni art. 40 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną ich wykładnię, to stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd nie mógł w taki sposób przepisów tych naruszyć, bowiem w ogóle się do nich nie odnosił, gdyż ich nie stosował. Ze sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienia wynika natomiast, że skarżącemu chodzi właśnie o niezastosowanie tych przepisów przy ocenie uchwały Rady w sprawie stawki opłaty adiacenckiej. Zastosowanie tych przepisów przez Sąd pozwoliłoby, zdaniem skarżącego, uznać za nieważną uchwałę Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 31 marca 2000 r., jako podjętą na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został uznany za niekonstytucyjny, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. Jednak z takim stanowiskiem, tj. automatycznej nieważności uchwały Rady Gminy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, stanowiącego podstawę prawną do jej podjęcia Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, orzekający o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, nie powoduje, że automatycznie wszystkie akty, wydane na jego podstawie tracą moc i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego. Eliminacja wymaga podjęcia odpowiednich kroków prawnych, tj. zainicjowania właściwego dla danego aktu, tu administracyjnego, postępowania. Uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołęka nie została uznana za nieważną i w dacie ustalania skarżącemu opłaty adiacenckiej znajdowała się w obrocie prawnym, określając wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Zarzut zatem zawarty w p-kcie drugim podstaw skargi kasacyjnej należy również uznać za niezasadny. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.