I SA/Bk 456/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi [...] Ośrodka Wychowawczego [...] w R. na czynność Zarządu Powiatu S. w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji z budżetu państwa 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Zarządu Powiatu S. na rzecz skarżącego [...] Ośrodka Wychowawczego [...] w R. kwotę 2.000 zł (słownie: dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Ośrodek Wychowawczy [...] w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynności Zarządu Powiatu S. w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji na rzecz Ośrodka za okres styczeń-czerwiec 2007 r. Skarga została wniesiona w terminie i poprzedzona była wezwaniem Zarządu Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi na wezwanie stwierdził, że [...] Ośrodek Wychowawczy [...] w R. nie posiada legitymacji do wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotacji (por. pisma złożone na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r.). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czynnościom organu zarzucono naruszenie art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty, poprzez nieprawidłowe obliczenie wysokości dotacji na rzecz Ośrodka i przekazanie jej w zaniżonej wysokości, W związku z powyższym skarżący wniósł o: – uznanie bezskuteczności czynności obliczenia i przyznania dotacji na rzecz Ośrodka w okresie styczeń-maj 2007 r. oraz zobowiązanie Zarządu Powiatu S. do zgodnego z prawem obliczenia i przekazania dotacji na rzecz [...] Ośrodka Wychowawczego w R. w wysokości, przypadającej na jednego wychowanka Ośrodka, równej średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka w MOW "P." w G. tj. kwoty 2.010,59 zł miesięcznie, w miesiącach styczeń-maj 2007 r., poprzez jej skorygowanie i uzupełnienie, – uznanie bezskuteczności czynności obliczenia i przyznania dotacji na rzecz Ośrodka w miesiącu czerwcu oraz zobowiązanie Zarządu Powiatu S. do zgodnego z prawem obliczenia i przekazania dotacji na rzecz [...] Ośrodka Wychowawczego w R. w wysokości, kwoty przewidzianej na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, tj. kwoty 2.991,79 zł miesięcznie, w miesiącu czerwcu 2007 r., poprzez jej skorygowanie i uzupełnienie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w okresie od stycznia do maja 2007 r. dotacja przyznana została w wysokości zaniżonej, wskutek wadliwej wykładni art. 90 ust 3a ustawy o systemie oświaty, którego brzmienie nakazywało przyznać placówce oświatowej dotację w wysokości odpowiadającej "średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka tego samego rodzaju placówki publicznej". Zgodnie z pisemnym oświadczeniem właściwego organu tj. Zarządu Powiatu S., jako podstawę ustalenia dotacji na każdego wychowanka przyjmuje się średnie bieżące wydatki ponoszone na jednego wychowanka w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w G. Odnosząc się do pojęcia "średnie bieżące wydatki" strona powołała się na pismo Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 maja 2007r., I SA/Bk 150/07. Zdaniem autora skargi dotacja przyznana w miesiącu czerwcu 2007r. zupełnie pomija fakt, że ustawa o systemie oświaty uległa istotnej zmianie w zakresie regulacji podstaw ustalania wysokości dotacji dla placówki, jaką jest młodzieżowy ośrodek wychowawczy. Dotychczasowe brzmienie art. 90 ust 3a uległo radykalnej zmianie wskutek nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 kwietnia 2007r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i zmianie niektórych ustaw. Ustawa nowelizująca art. 90 ust 3a została opublikowana w Dzienniku Ustaw Nr 80 z dnia 9 maja 2007 r. pod pozycją 542. Nowy stan prawny obowiązywał więc już od 24 maja 2007 r. Oznacza to, że przy obliczaniu części dotacji na miesiąc czerwiec, obwiązywał zupełnie nowy stan prawny, który wymagał uwzględnienia w czynności ustalania wysokości dotacji na rzecz Ośrodka. Obliczenie "kwoty przewidzianej na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego" jest wynikiem czynności rachunkowej dokonanej na podstawie danych Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Edukacji, w tym tzw. "metryczki" otrzymywanej przez każdą jednostkę samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu S. stanął na stanowisku, iż ustalenie rzeczywistej kwoty średnich wydatków bieżących dokonuje się dopiero po zamknięciu roku budżetowego, kiedy możliwe jest zebranie danych z poszczególnych miesięcy. Kwotę tę jako rzeczywistą kwotę średnich wydatków bieżących MOW "P." w G., Starostwo Powiatowe w M., w sposób wiarygodny może podać po zamknięciu roku budżetowego. Dotacja na 2007 r. nie może być przyznawana w oparciu o dane, którymi organ w momencie opracowywania materiałów potrzebnych do ustalenia dotacji jeszcze nie dysponował. Dotacja na miesiące styczeń - marzec 2007 r. została udzielona w oparciu o planowaną kwotę 2 025 zł. Natomiast od miesiąca kwietnia 2007 r. dotacja udzielana jest po skorygowaniu uchwały budżetowej na podstawie wyliczonej w oparciu o wykonanie na dzień 31 grudnia 2006 r. wysokość średnich miesięcznych wydatków bieżących wykazanych w MOW "P." w G. w wysokości 1 981, 82 zł. Organ administracji wskazał też, że jego zdaniem pojęcia "wydatków bieżących", mając na uwadze dyspozycję art.165a ust. 2, 5 i 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, nie należy utożsamiać z mogącym wchodzić w rachubę potocznym rozumieniem tego pojęcia, jako wydatków ponoszonych akurat w danym momencie. Ustawodawca sprecyzował w w/w przepisie, iż przez "wydatki bieżące" rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, które co organ jeszcze raz podkreślił, można w odniesieniu do średnich wydatków bieżących zdefiniować po zamknięciu okresu, za który wydatki te określa się. Zarząd Powiatu S. zakwestionował również prawo [...]Ośrodka Wychowawczego w R. do wniesienia skargi do sądu wskazując, że umowę o udzielenie dotacji z dnia 24 stycznia 2006 r. zawarło Towarzystwo [...] z siedzibą w W., które jest właścicielem wspomnianej placówki, a nie sam Ośrodek. Zdaniem organu administracji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przy obliczaniu dotacji zmiany ustawy o systemie oświaty. Organ wskazał, że powyższa zmiana obowiązuje wprawdzie od 24 maja 2007 r. jednakże jej charakter nakazuje przyjąć, iż ze względu na fakt jej dokonania w trakcie roku budżetowego odnosi się ona do dotacji udzielanych od 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest, zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 (tj. niemające charakteru decyzji lub postanowień) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności. W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć kwestię legitymacji ośrodka do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na czynność Zarządu Powiatu S. związane z obliczeniem i przyznaniem dotacji dla skarżącego Ośrodka. Zarząd Powiatu S. kwestionując uprawnienia Ośrodka do wniesienia skargi wskazał, że umowę o udzielenie dotacji z dnia 24 stycznia 2006 r. zawarło z nim - Towarzystwo [...] z siedzibą w W., a nie [...] Ośrodek Wychowawczy w R., który wniósł skargę do sądu. Ponadto, powołując się na statut Ośrodka, wskazał, że wszystkie sprawy związane z egzystencją i działalnością Ośrodka wymagają potwierdzenia Inspektora. W myśl postanowień art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości równej średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka tego samego rodzaju placówki publicznej, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Dotacja przekazywana jest w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty). Z treści przytoczonego przepisu wynika, więc wyraźnie, że ustawodawca wprowadził obligatoryjne dofinansowanie niepublicznych placówek, które realizują zadania opiekuńcze i wychowawcze oraz wspomagają realizacje obowiązku szkolnego tj. posiadają szczególny status w porównaniu z innymi placówkami niepublicznymi. Poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że [...] Ośrodek Wychowawczy w R. [...] jest niepubliczną placówką oświaty, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, przeznaczoną dla młodzieży męskiej niedostosowanej społecznie, wpisaną do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, uprawnioną do otrzymywania na każdego wychowanka dotacji z budżetu Powiatu S. Powyższe potwierdza również Statutu [...] Ośrodka Wychowawczego w R. Ze statutu Ośrodka wynika również, że jego organami są: Dyrektor, który m.in. reprezentuje Ośrodek na zewnątrz (§ 15) i Zespół Diagnostyczno-Resocjalizacyjny oraz to, że każdy z organów ma możliwość podejmowania decyzji w granicach swoich kompetencji (§ 13).Towarzystwo [...] z siedzibą w W., jest natomiast właścicielem wspomnianej placówki niepublicznej. W związku z powyższym nie powinno budzić wątpliwości, że Ośrodek, jako podmiot uprawniony do otrzymania w/w dotacji miał interes prawny we wniesieniu skargi (art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) na czynności związane z jej przyznaniem. Spór w sprawie sprowadza się ponadto do ustalenia wysokości otrzymywanej przez skarżący Ośrodek dotacji. Jeżeli chodzi o dotację przyznaną stronie za okres od stycznia do maja 2007 r., Sąd pragnie zauważyć, że w art. 90 ust. 3a (brzmieniu obowiązującym do dnia 24 maja 2007 r.), przy obliczaniu wysokości dotacji, ustawodawca wyraźnie odwołał się do wydatków bieżących tj. teraźniejszych; przypadających na chwilę obecną (Słownik PWN CD 2000), a więc wydatków ponoszonych na jednego wychowanka w roku kalendarzowym, na który przyznawana jest wspomniana dotacja, dla placówki niepublicznej a nie do wydatków ponoszonych w roku poprzednim. W doktrynie wskazuje się, że pod pojęciem "średnich wydatków bieżących", o których mowa we wspomnianym przepisie należy rozumieć średnią arytmetyczną wydatków, które przewidziano w budżecie danego powiatu na prowadzenie placówek publicznych tego samego rodzaju (por. M. Pilch, komentarz do art. 90, teza 6 w: "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz" Dom Wydawniczy ABC 2006,). Jednoznaczne brzmienie wspomnianego przepisu nie pozwala na jego odmienną interpretację. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że za miesiące styczeń-marzec 2007 r. dotacja została udzielona w oparciu o planowaną kwotę 2.025 zł. Natomiast o miesiąca kwietnia 2007 r. dotację udzielano po skorygowaniu uchwały budżetowej na podstawie wyliczonej w oparciu o wykonanie na dzień 31 grudnia 2006 r. wysokości średnich miesięcznych wydatków bieżących wykazanych w 2006 r. w MOW "P." w G. w kwocie 1981.82 zł (patrz pismo Starostwa Powiatowego w M. z dnia 15 stycznia 2007 r.). Powyższe potwierdza słuszność zarzutu o nieprawidłowym naliczeniu i wypłacie dotacji dla niepublicznej placówki, jaką jest [...] Ośrodek Wychowawczy w R. [...]. Zarząd Powiatu S. przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić interpretację w/w przepisu dokonaną przez Sąd i wypłacić dotację, za miesiące styczeń-maj 2007 r. w wysokości odpowiadającej średnim bieżącym wydatkom ponoszonym w 2007 r. na jednego wychowanka w podobnej placówce publicznej tj. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym "P." w G.(z uwagi na brak podobnej placówki na terenie powiatu S.). Jeżeli zaś chodzi o dotację przyznaną Ośrodkowi za czerwiec 2007 r., Sąd pragnie zauważyć, że przepis art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty uległ zmianie na mocy nowelizacji tejże ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 542. Znowelizowany art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty wszedł w życie na podstawie art. 10 ustawy zmieniającej, po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 24 maja 2007 r. Zgodnie z brzmieniem tegoż znowelizowanego przepisu, placówki niepubliczne, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem od miesiąca czerwca 2007 r. obliczenie dotacji otrzymywanych przez placówki niepubliczne rządzi się nowymi zasadami, wynikającymi z cytowanego znowelizowanego uregulowania art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Organ tymczasem dotację za ten miesiąc wypłacił na podstawie zasad obowiązujących przed nowelizacją wspomnianego przepisu. Nie znajduje przy tym uzasadnienia stanowisko Zarządu Powiatu S., iż charakter omawianej zmiany nakazuje przyjąć, iż fakt jej dokonania w trakcie roku budżetowego przesądza, iż odnosi się ona do dotacji udzielanych w 2008 r. Stanowisko takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Gdyba ustawodawca chciał, aby znowelizowany przepis art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty obowiązywał od nowego roku budżetowego, wyraźnie wskazałby na taki stan rzeczy. Tymczasem, jak już wyżej zaakcentowano w ustawie z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wyraźnie określono, że zmiany nowelizujące ustawę o systemie oświaty wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, za wyjątkiem przepisów, które jednak w niniejszej sprawie nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.