II OSK 1237/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 618/07 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. w S. uchylono decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. nakazał właścicielom nieruchomości położonej przy ul. W. w S., tj. Wspólnocie Mieszkaniowej, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie właściwego sytemu odprowadzenia wód opadowych z terenu działki w taki sposób, aby wody te nie zalewały sąsiedniej działki Nr [...] położonej przy ul. W. Ponadto w decyzji tej nałożono na stronę obowiązek przedłożenia opinii sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, potwierdzające prawidłowość wykonanych robót, zakreślając termin do wykonania powyższego obowiązku do dnia 15 grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w dniu [...] września 2006 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo S. S. informujące o zalewaniu nieruchomości położonej przy ul. W. wodami opadowymi, spływającymi z nieruchomości położonej przy ul. W. W związku z tym w dniu 17 października 2006 r. dokonano oględzin działki Nr [...] oraz sąsiadującej z nią działki Nr [...] (należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej) stwierdzając, iż na skarpie wykonanej wzdłuż granicy obu działek, od strony działki Nr [...] znajduje się piasek naniesiony przez spływające wody opadowe, zaś po drugiej stronie skarpy, tj. na działce należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej, widoczne są wypłukania. Na podstawie tych oględzin organ uznał, iż wykonane przez Wspólnotę Mieszkaniową odprowadzenie wód jest nieprawidłowe i zobowiązał ją do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odwołanie od powyższe decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa wskazując na to, iż budynek został wykonany w 2005 r., zaś opracowany projekt budowlany obejmuje swoim zakresem odprowadzenie wód opadowych z działki do sieci miejskiej. Zalanie działki Nr [...] wodami opadowymi nastąpiło na skutek gwałtownej ulewy, która miała miejsce w dniu 20 czerwca 2006 r. w wyniku, której doszło do przepełnienia kanalizacji deszczowej sieci miejskiej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazu i orzekł o jego wykonaniu do dnia 30 lipca 2007 r., zaś w pozostałej części utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, iż widoczne wypłukania skarpy i naniesienia piasku przez spływające wody świadczą o tym, że działka Nr [...] została zalana z powodu niewłaściwego odprowadzenia wód opadowych z działki [...], a tym samym organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. W. w S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze zarzucono skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a., art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organy administracyjne dokonały błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, iż funkcjonujący system odprowadzania wód opadowych na działce Nr [...], położonej w S. przy ul. W., nie spełnia swojej funkcji i jest nieprawidłowy w sytuacji, gdy system ten został wykonany zgodnie z jego planem, zatwierdzonym w projekcie budowlanym, a jego realizacja potwierdzona została w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego z dnia [...] marca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. uczestnik postępowania S. S. wniósł o oddalenie skargi, oświadczając, iż przyczyną zalewania działki jest nieprawidłowa instalacja odprowadzająca wody deszczowe z nieruchomości sąsiedniej i że działka Nr [...] jest zalewana notorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w decyzji opartej na tej normie prawnej nie jest wystarczające samo stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest w niewłaściwym stanie technicznym. W treści wydanej decyzji organ powinien określić rzeczywisty i pełen zakres stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin i sposób ich likwidacji. Wydanie zaś decyzji w tym względzie powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, zmierzającym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację strony skarżącej, iż organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy, przyjmując pochopnie, że przyczyną zalania działki Nr [...] są nieprawidłowości systemu odprowadzania wód z działki Nr [...] należącej do Wspólnoty. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza akt administracyjnych wskazuje, iż organy obu instancji oparły swoje ustalenia jedynie na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 października 2006 r. Protokół ten zawiera informację o tym, iż pracownicy Inspektoratu stwierdzili widoczne na działce Nr [...] naniesienia piasku przez spływające z działki Nr [...] wody opadowe, zaś na skarpie wykonanej wzdłuż granicy obu działek, tj. na działce Nr [...] stwierdzono widoczne wypłukania. Dokument ten nie zawiera jednak wniosków ani też oceny przyczyny zaistniałej sytuacji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko do obiektów budowlanych, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a więc w szczególności zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie obiektu wraz z przyłączami, mimo tego, że z wniesionego przez stronę odwołania wynika, iż budynek mieszkalny został wybudowany na działce Nr [...] w 2005 r., zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym przez organ projektem budowlanym, obejmującym swym zakresem system odprowadzenia wód opadowych. Organy obu instancji nie dokonały ustaleń, co do zgodności wykonanego systemu odprowadzania wód z działki Nr [...] z zatwierdzonym projektem budowlanym i uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w każdym razie czynność ta nie znalazła odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. Zagadnienie zgodności realizacji spornego obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę zostało, więc w całości pominięte, co stanowi oczywiste naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wpływając tym samym na wadliwość tych decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności koniecznym było przeprowadzenie dowodu na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego systemu odprowadzania wód opadowych z działki Nr [...] z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. W tym celu akta administracyjne należało uzupełnić o to pozwolenie i projekt budowlany, a następnie porównać ustalenia projektu ze stanem faktycznym. Dopiero w następstwie tej czynności organy mogły ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu, czy też odstępstwa takie nie mają miejsca. Natomiast w przypadku istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest orzekanie w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Stwierdzenie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę wymaga, bowiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W wypadku natomiast stwierdzenia przez organ, że budowa systemu odprowadzania wód opadowych nie była połączona z istotnymi odstępstwami, przedmiotem dalszej oceny organów powinien być stan techniczny istniejącego systemu. Stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego powinno, zatem zostać udokumentowane wynikami kontroli jego stanu technicznego, a zakres stwierdzonych nieprawidłowości nakazanych do usunięcia, powinien być określony bezpośrednio w treści decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego lub ekspertyzie technicznej, przywołanej następnie w tej decyzji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, powyższe zastrzeżenia dotyczą organów obu instancji i powodują, że nie można uznać sprawy za wnikliwie i rzetelnie wyjaśnionej. Lektura akt administracyjnych sprawy ujawniła, bowiem uchybienia dotyczące prowadzonego przez organy postępowania i jednocześnie nie pozwoliła na pełną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Dlatego też w ocenie Sądu pierwszej instancji przedwcześnie organy obu instancji uznały, iż przyczyną zalania wodami opadowymi działki Nr [...] był nieprawidłowy system odprowadzania wód opadowych z działki sąsiedniej Nr [...], należącej do strony skarżącej. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie, pozwoli organom nadzoru budowlanego na wyprowadzenie wniosków odnośnie przyczyn zalania działki Nr [...] i podjęcie stosownych decyzji. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zarzut podniesiony przez skarżącą, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, a tym samym nie tylko pominął podniesioną przez stronę skarżącą kwestię poprawności wykonanego systemu odprowadzania wód z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak również kwestię incydentalnego charakteru zdarzenia w postaci zalania sąsiedniej działki na skutek ulewy, jaka miała miejsce w czerwcu 2006 r. i ewentualnego niedostosowania sieci miejskiej do odprowadzenia nadmiernej ilości wód opadowych. Sąd zauważył też, iż do odwołania została dołączona dokumentacja fotograficzna, wskazująca na zalanie działki Nr [...] wraz z przyległą do niej ulicą. Dowód ten nie został jednak oceniony przez organ II instancji na skutek, czego doszło do naruszenia przepisów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji lakoniczność uzasadnienia zaskarżonych decyzji sporządzonych z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a wynikająca z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego i nieustosunkowania się przez organ II instancji do podniesionych w odwołaniu zarzutów, spowodowała wadliwość tych decyzji, a tym samym konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł S. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. nieważność postępowania, a to z tej przyczyny, że strona składająca skargę na decyzję organu i reprezentująca skarżącą była niewłaściwie reprezentowana (pełnomocnik nie była należycie umocowana), 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pominął dowody znajdujące się w aktach sprawy i nie brał ich pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, w szczególności dotyczy to dokumentacji zdjęciowej złożonej przez stronę składającą niniejszą skargę oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] marca 2006 r., - art. 133 p.p.s.a. z przyczyn wskazanych powyżej, w szczególności w zakresie, w jakim niewłaściwie zastosowanie tego przepisu skutkuje koniecznością uznania, że Sąd nie będąc związany granicami skargi pomimo, że powinien dla właściwego zbadania i wyjaśnienia sprawy, - art. 145 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd stwierdził, że organ wydając decyzję naruszył przepisy art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 1 w zw. z art. 33 i art. 22 ustawy o własności lokali oraz art. 35 p.p.s.a. w zakresie w jakim dopuszczono do działania za stronę pełnomocnika ustanowionego przez Zarząd skarżącej Wspólnoty, - art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez pominięcie w procesie stosowania prawa wykładni celowościowej tego przepisu. Sąd błędnie uznał, że przy stosowaniu tego przepisu najważniejsza jest ocena stanu technicznego obiektu budowlanego, a wprzódy zgodności z projektem i pozwoleniem na budowę, dopiero po tym ustalenie zagrożeń i sposobu ich usunięcia, gdy tymczasem najistotniejsze jest ustalenie okoliczności powodujących zagrożenie mienia osób trzecich. Sąd w rozważaniach pominął także i ten aspekt, że w niniejszej sprawie stan obiektu (instalacji) nie był przedmiotem istotnych kontrowersji, nadto bezsporne jest to, że bezpośrednio na granicy działek, znajduje się skarpa, po której woda spływa na nieruchomość skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz przyznanie kosztów postępowania wg norm przepisanych i kosztów zastępstwa ustanowionego w sprawie radcy prawnego w wysokości 150% stawki minimalnej określonej w przepisach, nadto zwrotu wydatków wedle przedłożonego spisu kosztów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że w imieniu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej działa zarząd D. B. Sp. z o. o. w S. Zarząd powierzono Spółce w umowie o ustanowienie odrębnej własności lokalu z dnia 8 czerwca 2006 roku (§ 12 - kopia w aktach sprawy). O ile, sama legitymacja zarządu do działania w imieniu strony nie budzi wątpliwości zważywszy, że czynności związane z udziałem w sprawie mogą być uznane za czynności związane ze zwykłym zarządem, o tyle wątpliwe jest prawo zarządu do ustanowienia pełnomocnika działającego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zdaniem strony wnoszącej kasację udzielenie pełnomocnictwa mieści się w katalogu czynności przekraczających zwykły zarząd i jako takie wymagało zgody na jego udzielenie w formie uchwały wspólnoty, której do akt niniejszej sprawy nie załączono. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób błędny ustalił, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem Wspólnota Mieszkaniowa, ani organ nadzoru budowlanego nie podnosili nigdy, że obiekt ten wybudowano wbrew postanowieniom pozwolenia na budowę lub też niezgodnie z projektem budowlanym zważywszy, że w aktach sprawy znajduje się pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wydane w dniu [...] marca 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Okoliczności te świadczą o tym, iż obiekt ten wybudowano zgodnie z projektem, a organowi oraz stronie znane były te fakty, zatem stosownie do treści art. 76 k.p.a. przeprowadzenie dowodu na tą okoliczności nie jest i nie było potrzebne. Wnoszący kasację uczestnik postępowania zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające, że w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób niewystarczający wyjaśniły sprawę. Organ I instancji wykonał wizję lokalną, sporządził dokumentację zdjęciową obejmującą sytuację w terenie, rodzaj istniejącej instalacji oraz wnętrze instalacji i opisał ją. W protokole oględzin sporządzonym w dniu 17 października 2006 r. wskazano także na uchybienia w działaniu istniejących instalacji obiektu budowlanego. Organ wskazał także na ustaloną nieprawidłowość w działaniu instalacji (nieprawidłowe odprowadzenie wód opadowych z działki przy ul. W. powodujące zalewanie nieruchomości przy ul. W.) i precyzyjnie określił w treści decyzji, jaki rodzaj prac należy wykonać, aby usunąć stwierdzoną nieprawidłowość. Organ, więc stosując przepis art. 66 Prawa budowlanego zasadnie skoncentrował się na ustaleniach przyczyn i skutków określonego stanu faktycznego. Ponadto uczestnik wskazał, iż zalania lub podtopienia zdarzają i zdarzały do 2007 roku, a dodatkowe rozważania na ten temat nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Stąd też naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie. We wniesionej w rozpoznawanej sprawie skardze kasacyjnej najdalej idącym zarzutem jest zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Stwierdzić trzeba, iż nietrafnie zarzucono postępowaniu nieważność z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wobec tego, że pełnomocnik strony (t.j. Wspólnoty) nie był należycie umocowany; poprzez to, "że strona składająca skargę na decyzję organu i reprezentująca skarżącą była niewłaściwie reprezentowana". Wnosząca kasację strona nieważność postępowania upatruje w naruszeniu prawa materialnego art. 18 ust. 1 w zw. z art. 33 i art. 22 ustawy o własności lokali oraz art. 35 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dopuszczono do działania za stronę skarżącą pełnomocnika ustanowionego przez Zarząd Wspólnoty przy ul. W. w S. Przed wszystkim wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) właściciele lokali mogą w umowie o ustanowienie odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie w umowie ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży oraz ustanowienia służebności i sposobu korzystania, sporządzonej w dniu 8 czerwca 2006 r. w formie aktu notarialnego, zarząd nieruchomością wspólną, znajdującą się przy ul. W. w S. powierzony został D. B. Sp. z o. o. w S. do dnia 31 grudnia 2011 r. (§ 12 tejże umowy). Następnie ww. Spółka zgodnie ze sposobem reprezentacji ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym, udzieliła pełnomocnictwa m.in. do działania przed wszystkimi sądami radcy prawnemu, który wniósł w niniejszej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, iż wbrew opinii podnoszonej przez autora skargi kasacyjnej udzielenie pełnomocnictwa do działania w warunkach przedmiotowej sprawy przed sądem nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, która wymagała uchwały właścicieli lokali zgodnie z treścią art. 22 ustawy o własności lokali. Podejmowanie, bowiem działań z zakresu zadań wspólnoty w sprawach związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną, zamierzającymi do zachowania istniejącego statusu obiektu, w tym kwestionowanie decyzji administracyjnej w formie skargi do sądu administracyjnego nie można zaliczyć do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 858/06, LEX nr 319169). Mając powyższe na uwadze i stwierdzając z urzędu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. należało ocenić skargę kasacyjną w odniesieniu do pozostałych przedstawionych w niej podstaw kasacji, rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Kolejność ta wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że dopiero przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2005 r., sygn. FSK 618/04, opubl. ONSAiWSA 2005 r. Nr 6, poz. 120). Odnosząc się do kwestii związanej ze stosowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a. należy zauważyć, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Ta zasada wynika z postanowień zawartych w art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którymi "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy". W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się, zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Tymczasem we wniesionej kasacji uczestnik postępowania przeprowadził wywody zmierzające do wykazania, że to rzeczą Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie właściwych w sprawie ustaleń. Takie stanowisko uznać należy za wadliwe. W świetle tych rozważań za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., polegający na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji dowodów znajdujących się w aktach sprawy przy rozstrzyganiu sprawy, w szczególności dokumentacji zdjęciowej oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2006 r. Sugerowany bowiem przez stronę wnoszącą kasację dowód stanowi wprawdzie element ustaleń faktycznych, służących merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, ale nie wyłączny, gdyż właśnie braki w postępowaniu przeprowadzonym przez organy spowodowały wydanie skarżonego wyroku ze wskazaniem, jakie czynności winny być podjęte przez organy dla należytego wyjaśnienia sprawy. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że został on wadliwie sformułowany, bowiem art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, a który z nich jest przedmiotem podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zostało wskazane. Niezależnie od tego wypada zauważyć, że sama treść zarzutu została sformułowana w sposób niejasny i zbyt ogólny, nie pozwalając ani na jednoznaczne doprecyzowanie przepisu, ani określenie samego naruszenia prawa. Stwierdzić należy, iż wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania przez sąd wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza wyłącznie zakaz wyjścia poza materiał sprawy. Nie może być natomiast postawiony skutecznie zarzut naruszenia tej normy prawnej w sytuacji, kiedy organy nie zgromadziły określonej dokumentacji, a Sąd pierwszej instancji zarzucił organom brak dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Za prawidłową trzeba uznać ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że całkowite pominięcie zagadnienia zgodności realizacji spornego obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę stanowi oczywiste naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a sporządzone przez organy obu instancji uzasadnienia decyzji naruszają art. 107 § 3 k.p.a., co tym samym czyni nietrafionym stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie dokonały koniecznych ustaleń faktycznych, od których zależne było zastosowanie prawa materialnego. Zatem z uwagi na uregulowania zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd administracyjny będąc zobligowanym ocenić, czy organy administracyjne naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania wyjaśniającego i czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, trafnie stwierdził, iż kontrolowana w sprawie decyzja, jak decyzja organu I instancji winny być uchylone. Chybiony jest też w tej sytuacji zarzut, jak to wskazano w podstawie skargi kasacyjnej, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym trzeba, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał wprost, jaką formę naruszenia prawa materialnego zarzuca skarżonemu orzeczeniu t.j. czy błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, żadnej z tych form naruszenia prawa dokładniej też nie uzasadniono. Wyjaśnić należy, iż zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być stawiany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast strona wnosząca kasację uważa, że ustalenia faktyczne przyjęte w skarżonym wyroku były błędne, a taki pogląd wynika właśnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest, co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego, a to wywodzono w kasacji, nie może polegać na kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543), a w warunkach niniejszej sprawy w zasadzie braku tych ustaleń. Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony. Wnoszący skargę kasacyjną uczestnik postępowania poprzez przedstawienie powyższej podstawy kasacji zakwestionował zasadność uchybień przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, co z uwagi na względy przytoczone wyżej pozbawione jest uzasadnionych podstaw. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.