I OSK 585/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2158/07 w sprawie ze skargi C. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2158/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r. dokonano przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania, jako nieruchomości opuszczonej, nieruchomości rolnej, niezabudowanej o pow. [...] ha, położonej we wsi N. II, należącej do J. i C. B. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Wojewoda Kielecki decyzją z dnia [...] stycznia 1978r. zmienił ją, określając powierzchnię przejętego gospodarstwa rolnego jako [...] ha natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. C. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 1999r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, a rozpatrując sprawę ponownie na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. decyzją z dnia [...] października 2000r. utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi C. B. wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2003r. sygn. akt IVSA 3963/01 uchylił obie powyższe decyzje. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1978r. niezbędne było wykazanie, że przejęta nieruchomość należąca do J. i C. B. miała charakter rolny. Podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się decyzja wydana na wniosek J. B. z dnia [...] sierpnia 1972r. o pozwoleniu na budowę domu, która to budowa domu miała być realizowana na działce objętej kwestionowaną decyzją. NSA wskazał, że zachodzi możliwość, iż przejęte gospodarstwo zostało wcześniej przeznaczone na cele budowlane i utraciło swój dotychczasowy charakter rolny, co powodowałoby brak podstaw do orzeczenia o przejściu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1978r., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż przejęta nieruchomość o pow. [...] ha, położona we wsi N. II, stanowiąca działkę nr [...], zgodnie z zapisem w rejestrze gruntów sporządzonym w marcu 1980r. stanowiła niezabudowany użytek rolny klasy V. Od 1981r. tej wieś N. znajduje się w granicach miasta Kielce, zaś wcześniej należała do gminy M. W 1976 r. gmina M. nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (t. j. Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216) istniała możliwość wyznaczenia terenów budowlanych. Zgodnie z art. 1 w/w ustawy budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi mogło być realizowane wyłącznie na terenach budowlanych wyznaczonych na ten cel. W przypadku braku zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane wyznaczane były na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi zgodnie z art. 2 ust. 3 tejże ustawy. Organ nadzorczy uznał, iż gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone we wsi N. II, oznaczone jako działka nr [...] miało charakter rolny. Świadczy o tym to, że jego powierzchnia znacznie przekraczała maksymalną powierzchnię / 900 m-/ ustaloną dla działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej ze środków własnych ludności, ponadto fakt otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę domu przez J. B. nie przesądza o zmianie dotychczasowego rolnego charakteru nieruchomości, gdyż z uwagi na przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów / Dz. U. Nr 27, poz. 249 / za grunty rolne służące bezpośrednio celom produkcji rolniczej uważa się także tereny rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 500/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wymienione wyżej decyzje. W ocenie Sądu, organ nadzorczy w celu ostatecznego przesądzenia czy przejęte gospodarstwo zostało wcześniej przeznaczone na cele budowlane i utraciło swój dotychczasowy charakter, winien ustalić, czy przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Kieleckiego z dnia [...] lipca 1978r. Gminna Rada Narodowa w M. podjęła uchwałę o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla wsi N., które obejmowałyby teren przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1978 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku C. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją orzekł o utrzymaniu poprzedniej decyzji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że Urząd Miasta Kielce nie posiada dokumentów przedmiotowej nieruchomości pochodzących sprzed marca 1980r. Jak wynika z informacji uzyskanych ze Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach, dokumenty dotyczące ewidencji gruntów wsi N. II zostały w 1981r. przekazane do Urzędu Miejskiego w Kielcach w związku ze zmianą granic administracyjnych miasta. Urząd Miasta Kielce nie posiada jednak dokumentów dotyczących tej nieruchomości sporządzonych przed marcem 1980r. Urząd Gminy w M. wskazał natomiast, iż pierwszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. został zatwierdzony uchwałą z dnia 28 czerwca 1983r., tj. po dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Należy uwzględnić zatem obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Z 1969r. Nr 27, poz. 216). W przypadku braku planów zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane wyznaczane były na podstawie przepisów art. 3-6 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Projekt wyznaczenia terenów budowlanych dla obszaru danej wsi zatwierdzała gminna rada narodowa w formie uchwały. Zarówno w Urzędzie Gminy w M. jak i w Archiwum Państwowym w Kielcach nie odnaleziono uchwały o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla Wsi N. II, w skład której wchodziłaby przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Stosownie do przepisu §2 ust. 1 Zarządzenia nr 2 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 stycznia 1968r. w sprawie wskaźników zapotrzebowania terenów budowlanych na obszarach wsi (Dz. Bud. Nr 3, poz. 12), wydanego na podstawie art. 28 i art. 35 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) przy opracowywaniu projektów budowlanych na obszarach wsi oraz w toku ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych należy stosować wskaźniki zapotrzebowania terenów budowlanych przeznaczonych pod budownictwo realizowane dla potrzeb ludności wiejskiej jednostek osadniczych oraz dla potrzeb obsługi rolnictwa. Szczegółowa analiza przepisów zawartych w załączniku do zarządzenia nr 2 ww. zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych pt. "Wskaźniki zapotrzebowania terenów budowlanych na obszarach wsi", dotyczących zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej ze środków własnych ludności (część B.l. pkt. 2) wskazuje, iż maksymalna wielkość działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej ze środków własnych ludności nie powinna przekraczać 900 m-. W związku z powyższym organ zauważył, że nawet gdyby założyć, że na przejmowanej nieruchomości była wydzielona działka budowlana to powierzchnia przejętej nieruchomości rolnej - [...] ha, znacznie przekraczała maksymalną powierzchnię (900 m-) ustaloną dla działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej ze środków własnych ludności. Należy więc przyjąć, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] nie mogła być położona na terenie wyznaczonym zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych jako teren budowlany. Gdyby na nieruchomości przejmowanej była wydzielona działka budowlana w trybie przepisów ustawy z 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, to posiadałaby ona odrębny numer co z kolei spowodowałoby również zmianę numeru zasadniczego [...]. W związku ze wskazaną przez NSA możliwością, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1972r. o pozwoleniu na budowę domu w miejscowości Ł., wydana na wniosek J. B. może potwierdzać tezę, że przejęte grunty zostały wcześniej przeznaczone na cele budowlane i utraciły swój dotychczasowy charakter rolny, należy zauważyć, iż otrzymanie tej decyzji nie przesądza o zmianie dotychczasowego rolnego charakteru nieruchomości, ponieważ stosownie do art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971r. Nr 27, poz. 249) za grunty rolne służące bezpośrednio celom produkcji rolniczej uważa się także "tereny rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego". W związku z powyższym nie można uznać, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę domu świadczy o wcześniejszej zmianie przeznaczenia terenu, a tym samym o utracie jego charakteru rolnego. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż część nieruchomości stanowiąca własność J. i C. B. (działka nr [...] o pow. [...] m2 została w dniu [...] stycznia 1975r. zbyta w drodze umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego. Z treści § 2 tego aktu wynika zaś, iż strony przedłożyły decyzję Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1974r. o zatwierdzeniu został planu zagospodarowania działki nr [...], a więc planu konkretnej nieruchomości, sprzedanej następnie A. K. Decyzja ta nie świadczy o zmianie przeznaczenia działki nr [...], wskazuje jedynie, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia, a tym samym zmiana rolnego charakteru nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zatem zdaniem organu orzeczenia w przedmiocie przejęcia gospodarstwa skarżącej na rzecz Skarbu Państwa nie naruszają rażąco art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. B., zażądała uchylenia powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2007r.. Zarzuciła, iż rozstrzygnięcia organu są sprzeczne z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006r, bowiem organ nie dokonał właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez wykazanie, czy przed wydaniem decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] lipca 1978r. Gmina w M. podjęła uchwałę o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla wsi N., które obejmowały teren przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej samo stwierdzenie, iż uchwały takiej nie odnaleziono w archiwach nie przesądza jeszcze o tym, iż jej nie było. Rozstrzygnięcie w tym względzie jest zaś o tyle istotne, iż w sąsiedztwie spornej nieruchomości powstało budownictwo osiedlowe, a nie zagrodowe oraz obiekty przemysłowe i magazynowe, co spowodowało włączenie tych terenów do miasta Kielce. Organ zaś zamiast uznania tych oczywistych faktów na korzyść skarżącej prowadzi dywagacje, sięgając do przepisów z lat 50 i 60 ubiegłego stulecia. Tymczasem w sprawie doszło do zdekompletowania dokumentacji, jak również zdaniem skarżącej do fałszu niektórych dokumentów przez urzędników w celu uniemożliwienia stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1978r. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym / Dz. U. Nr 39, poz. 174 zm. Dz. U. z 1961r. Nr 32, poz. 161 / oraz §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm./. Zgodnie z tymi przepisami gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Należało w sprawie zastosować definicję gospodarstwa rolnego zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych / j. t. Dz. U. 1972r. Nr 31, poz. 215 ze zm. /. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 tego rozporządzenia nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Natomiast § 1 ust. 2, 3 i 4 tegoż rozporządzenia określa przypadki, w których nieruchomość rolna traci dotychczasowy charakter. Wśród tych przypadków wymienione zostały nieruchomości należące do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha lub te, które w trybie przepisów o planach realizacyjnych zostały przeznaczone na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Z pisma Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2007r. wynika, że zarówno w Urzędzie Gminy w M., jak i w Archiwum Państwowym, które dokonało kwerendy w zespołach archiwalnych: Gminnej Rada Narodowa w M. z lat 1973-1990, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kielcach z lat 1945, 1950-1973 oraz Urzędu Powiatowego w Kielcach z lat 1973-1976, nie odnaleziono uchwały o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla wsi N. II. Brak jest również dokumentu, który choćby pośrednio wskazywałby na istnienie takiej uchwały. Dokumentem takim nie może być również, na co słusznie zwrócił uwagę organ - decyzja Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1974r. Ze zgromadzonych dokumentów wynika bowiem, iż część nieruchomości stanowiąca własność J. i C. B. (działka nr [...] o pow. [...] m2 została zbyta w drodze umowy sprzedaży. Z treści § 2 aktu notarialnego wynika, iż strony przedłożyły decyzję Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1974r. Decyzją tą zatwierdzony został plan zagospodarowania działki nr [...], a więc plan konkretnej nieruchomości, sprzedanej następnie A. K. Decyzja dotycząca zatwierdzenia planu zagospodarowania działki nr [...] jako działki budowlanej nie świadczy o zmianie przeznaczenia będącej przedmiotem niniejszego postępowania działki nr [...]. Otrzymanie tej decyzji nie przesądzało jeszcze o zmianie dotychczasowego rolnego charakteru tej nieruchomości ponieważ stosownie do przepisu art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów ( Dz. U. z 1971r. Nr 27, poz. 249) za grunty rolne służące bezpośrednio celom produkcji rolniczej uważa się także "tereny rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego". Powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wskazuje na możliwość realizowania na tym terenie rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego. W sprawie nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym / Dz. U. Nr 39, poz. 174 zm. Dz. U. z 1961r. Nr 32, poz. 161 / oraz 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm./. polegającego na przejęciu na własność Państwa nieruchomości posiadającej inny niż rolny charakter. Kolejną przesłanką, która winna być spełniona zgodnie z powyższymi przepisami w celu przejęcia gospodarstwa na własność Państwa było wykazanie, iż dana nieruchomość, w dacie jej przejęcia stanowiła nie tylko nieruchomość rolną ale że była nieruchomością opuszczoną. Żaden z orzekających w sprawie sądów nie kwestionował ustaleń poczynionych w tym zakresie w toku postępowania przez organ. Wprawdzie w zaskarżonej w sprawie decyzji organ nie przeprowadził w tym zakresie analizy, koncentrując się zgodnie z wytycznymi Sądu na ustaleniu charakteru spornej nieruchomości, niemniej jednak w ocenie Sądu I instancji stanowiło to naruszenie przepisu art. 107§ 3 k.p.a. nie mające istotnego wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż sporna nieruchomość przez okres ponad 5 lat poprzedzających wydanie decyzji o przejęciu jej na własność Państwa była nieuprawiana. Na powyższą ocenę nie może także wpłynąć okoliczność, iż po wszczęciu postępowania w sprawie współwłaściciel nieruchomości J. B. wynajął osobę która w październiku 1976r. zaorała całość gruntów. Nie podważa to stwierdzenia, iż w okresie poprzedzającym tą jednokrotną czynność grunt był nieuprawiany, opuszczony. Również w okresie późniejszym właściciele nie prowadzili na spornym gruncie żadnych prac. Z akt sprawy wynika, iż od 1977r. na podstawie umowy dzierżawy podpisanej pomiędzy Urzędem Gmina a Z. Z. w dniu [...] listopada 1976r. uprawiany był on przez tę osobę. Odnosząc się zaś do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu rzekomego fałszu dokumentów przez pracowników urzędu wojewódzkiego, to okoliczność ta jako niepotwierdzona prawomocnym orzeczeniem właściwych organów (prokuratury, sądów) nie może stanowić podstawy do kwestionowania na obecnym etapie zaskarżonych rozstrzygnięć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. B., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art.125 §1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania pomimo, iż skarżąca już w skardze z dnia 4 października 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] wskazywała na toczące się postępowanie karne w przedmiocie sfałszowania dokumentów stanowiących materiał dowodowy sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa należącej do skarżącej nieruchomości, 2. naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi: a) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej i przyjęcie, że należąca do skarżącej nieruchomość przejęta przez Skarb Państwa stanowiła w dacie decyzji opuszczoną nieruchomość rolną, podczas gdy nieruchomość ta była użytkowana i w dniu [...] sierpnia 1972r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę domu na jej terenie, zaś zarządzenie nr 2 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 stycznia 1968r. w sprawie wskaźników zapotrzebowania materiałów budowlanych na obszarach wsi, z którego organ wywiódł, że powierzchnia nieruchomości wskazuje na to, iż jest to nieruchomość rolna nie stanowiło źródła powszechnie obowiązującego prawa; b) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów w sprawie polegającą na ustaleniu, że należąca do skarżącej nieruchomość przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r. jest nieruchomością rolną ,w związku z tym, że w braku planu zagospodarowania przestrzennego nie odnaleziono uchwały o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla obszaru, w skład którego wchodziła ta nieruchomość; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: 1. przepisu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18. kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku z §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie było podstaw do przyjęcia, że należąca do skarżącej nieruchomość spełnia przesłanki przejęcia przez Skarb Państwa na podstawie tych przepisów, tj. że jest to nieruchomość rolna i że jest to nieruchomość opuszczona; 2. przepisów art. 28 oraz art. 35 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47) poprzez ich zastosowanie, podczas gdy art. 28 cytowanej ustawy nie zawierał kompetencji do wydania przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych zarządzenia nr 2 z dnia 20 stycznia 1968r. w sprawie wskaźników zapotrzebowania materiałów budowlanych na obszarach wsi (Dz.Bud. nr 3, poz. 12), w związku z czym, nie mógł być to akt stanowiący źródło obowiązującego prawa, zaś w odniesieniu do art. 35 to cytowana ustawa nigdy nie zawierała przepisu o podanej numeracji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosownie do art. 125 pkt 2 § 1 p.p.s.a. możliwe jest zawieszenie postępowania jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Skarżąca już w skardze informowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o postępowaniu karnym prowadzonym pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Kielcach, toczącym się na skutek złożonego przez nią zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 270 k.k. w odniesieniu do dokumentów stanowiących materiał dowodowy sprawy administracyjnej. Skarżąca wskazywała w skardze i w kolejnych pismach procesowych, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na skutek popełnienia przestępstwa polegającego na fałszu lub prawdopodobnym zniszczeniu (usunięciu z akt) szeregu dokumentów istotnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia. W toku wieloletniego postępowania sądowo-administracyjnego skarżąca konsekwentnie podnosi, że przejęcie nieruchomości obejmującej działkę nr [...] przez Skarb Państwa nastąpiło bez podstawy prawnej z uwagi na to, że organ dowolnie ustalił, iż w odniesieniu do tej nieruchomości występują łącznie przesłanki takiego przejęcia, tj. że jest to nieruchomość rolna i że jest to nieruchomość opuszczona. Jest bezsporne, że w sprawie niniejszej brak jest bezpośrednich dowodów na to, że zachodzi pierwsza z wymienionych przesłanek. Przesłankę organ wywiódł zatem pośrednio. Sąd I instancji bezzasadnie przyjął za słuszne, że możliwe jest, aby powoływane przez skarżącą pozwolenie na budowę domu z 1972r. nie przesądzało o zmianie charakteru nieruchomości, której dotyczyło. Jednocześnie nie wykazano ani prawnego ani faktycznego kontekstu decyzji, jak również przyczyn, dla których uznano decyzję za wydaną z naruszeniem prawa. Możliwe jest bowiem, że pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z prawem i dotyczyło nieruchomości, której przeznaczenie nie było przeznaczeniem rolnym. Za takim stanowiskiem przemawia domniemanie zgodności ww. decyzji z obowiązującym prawem, jak również fakt, iż część przedmiotowego gospodarstwa rolnego została - umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1975r. - zbyta na rzecz A. K., zaś z § 2 aktu wynika, iż strony przedłożyły decyzję Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1975r. dotyczącą zatwierdzenia planu zagospodarowania zbywanej działki jako działki budowlanej. Opierając się zatem na zasadach logicznego rozumowania należało uznać, że skoro część zbywanej nieruchomości miała przeznaczenie inne niż rolne, to pozostała część nieruchomości miała przeznaczenie tożsame (budowlane). Ponadto zdaniem skarżącej powoływane przez organ przepisy zarządzenia nr 2 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 stycznia 1968r. w sprawie wskaźników zapotrzebowania materiałów budowlanych na obszarach wsi nie miały mocy obowiązującej z uwagi na to, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywały kompetencji do ich wydania oraz ze względu na miejsce ich publikacji. Nie zostały bowiem ogłoszone w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim, ale w wewnętrznym publikatorze. Zgodnie z przepisami, które regulowały przejmowanie nieruchomości przez Państwo, a które zostały powołane w podstawie prawnej wspomnianych decyzji o przejęciu przez Państwo nieruchomości skarżącej nie regulowały powierzchni, jako przesłanki uwzględnianej przy kwalifikowaniu w taki, czy inny sposób przejmowanych nieruchomości. Skarżąca wywiodła w postępowaniu przed organami administracji, iż nieruchomość opuszczona nie była, czemu organy te nie dały wiary, nie omawiając należycie przyczyn swego stanowiska. Zgodnie z od lat ukształtowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą prawną wydawania decyzji administracyjnych mogą być tylko przepisy ustaw, dekretów oraz rozporządzeń i zarządzeń mających swe umocowanie w ustawach i mieszczących się pod względem treści w granicach "wykonania ustaw". Źródłem powyższego stanowiska jest zasada praworządności, zawarta w art. 6 k.p.a. Wymogom tym nie odpowiadało powołane przez organ zarządzenie nr 2 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 stycznia 1968r. w sprawie wskaźników zapotrzebowania materiałów budowlanych na obszarach wsi i dlatego skarżąca kwestionuje moc obowiązującą tego aktu i jego zdolność do kwalifikowania jako podstawy indywidualno-konkretnej decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za uzasadniony należało uznać w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że należąca do skarżącej nieruchomość przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r., zmienionej decyzją Wojewody Kieleckiej z dnia [...] stycznia 1978r. stanowiła w dacie decyzji opuszczoną nieruchomość rolną. Sąd I instancji słusznie dostrzegł, że organ administracji rozpatrujący sprawę nie dokonał w istocie ustaleń dotyczących tego, czy nieruchomość, której przejęcie na rzecz Skarbu Państwa orzeczono była w istocie nieruchomością opuszczoną w rozumieniu przepisów art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym / Dz. U. Nr 39, poz. 174 zm. Dz. U. z 1961r. Nr 32, poz. 161/ oraz §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm./. Sąd nie wyprowadził jednakże z tej konkluzji konsekwencji procesowych, samodzielnie oceniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych i uznając, że daje on podstawy, by przyjąć, że nieruchomość była opuszczona - w rozumieniu w/w przepisów. Tego rodzaju przejęcie funkcji organu administracji przez sąd administracyjny w zakresie oceny materiału dowodowego uznać należy co do zasady za niedopuszczalne, tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania kwestionowała fakt opuszczenia gospodarstwa, którego przejęcie przez Skarb Państwa orzeczono. W tej sytuacji zaniechanie przez organ administracji przeanalizowania tej zasadniczej przesłanki orzeczenia o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa powinno być uznane za wadę wykraczającą dalece poza naruszenia art. 107§3 k.p.a. w sposób nie mający wpływu na wynik sprawy. Nie powinno ujść uwadze organów administracji oraz Sądu I instancji dokonującego kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, że stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia dokonywanego w drodze decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej to, o ile ustawa nie stanowi odmiennie, stan z daty wydania decyzji przez organ odwoławczy. Decyzję ostateczną, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, wydano w dniu [...] stycznia 1978r. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1977r. kierowane do skarżącej - w związku z wniesionym przez nią odwołaniem od decyzji Naczelnika Gminy w M. z [...] września 1976r., z którego wynika, że "...odstąpienie od przejęcia gospodarstwa i uchylenie decyzji I instancji może nastąpić pod warunkiem należytego uprawienia i zagospodarowania gruntów wiosną bieżącego roku oraz stosowania na nich właściwych zabiegów agrotechnicznych". W aktach znajduje się także notatka pracownika organu administracji - S. K. z [...] stycznia 1977r. z której wynika, że w październiku 1976r. mąż skarżącej zaorał całą działkę. Jak wynika natomiast z pisma męża skarżącej J. B. z [...] maja 1977r. (k-49 akta administracyjnych) próba posadzenia ziemniaków na nieruchomości była bezskuteczna, gdyż działkę obsiała już wcześniej osoba, której Urząd Gminy w M. wydzierżawił grunt jeszcze zanim decyzja o przejęciu przez Państwo nieruchomości stała się ostateczna. Okoliczności mające miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej pozwalają mieć wątpliwości co do tego, czy nieruchomość skarżącej, o ile rzeczywiście stanowiła gospodarstwo rolne, faktycznie pozostawała opuszczona w rozumieniu powoływanych przepisów. Trudno byłoby bowiem uznać za opuszczoną nieruchomość, której uprawę uniemożliwiłoby właścicielowi działanie organu administracji, który nieruchomość wydzierżawił osobie trzeciej jeszcze przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję orzekającą o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Zarzut naruszenia art. 145§1 ust. 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie także i w związku z przyjęciem przez organy administracji - zaakceptowanym przez sąd I instancji, że przejęta przez Skarb Państwa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Zgodnie bowiem z §2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 45, poz. 304 ze zm./ za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Według natomiast art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18. kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym przejęciu na własność Państwa podlegały wyłącznie opuszczone gospodarstwa rolne - a nie poszczególne działki należące do gospodarstw. Biorąc zatem pod uwagę, że jak wynika z akt administracyjnych skarżąca i jej mąż zamieszkiwali w odległości ok. 2 km od przejętej nieruchomości, to wyjaśnienia wymagało, czy byli w dacie wydania decyzji o przejęciu nieruchomości przez Państwo właścicielami lub dzierżawcami innych jeszcze nieruchomości, które tworzyłyby wraz z działką, co do której orzeczono przepadek - gospodarstwo rolne. Gdyby bowiem okazało się, że przejście na rzecz państwa orzeczono wobec części gospodarstwa rolnego składającego się z większej ilości nieruchomości - to również i to mogłoby prowadzić do wniosku, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 2 powołanej wyżej ustawy. Nie można podzielić natomiast argumentacji strony skarżącej, jakoby nie były wystarczające ustalenia organów administracji w zakresie istnienia uchwał o przeznaczenia gruntów rolnych we wsi N. pod budownictwo mieszkaniowe. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej brak takich uchwał w zbiorach archiwalnych - przy braku jakiejkolwiek wzmianki w dokumentach o ich istnieniu uzasadnia przyjęcie, że uchwały takie nie zostały wydane. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut skarżącej naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 §1 pkt 2) p.p.s.a. Stwierdzić należy bowiem, że ustalenie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art.145§1 pkt 1 k.p.a. Jak podnosi się w orzecznictwie sadów administracyjnych tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych (stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania administracyjnego) nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach. Skoro zatem sfałszowanie dowodów, na podstawie których poczyniono ustalenia faktyczne w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej stanowi podstawę wznowienia tego postępowania, to nie jest uzasadnione twierdzenie, że postępowanie karne dotyczące podejrzenia sfałszowania dokumentu ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem nie można skutecznie postawić sądowi I instancji zarzutu zaniechania zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na trwające postępowanie karne związane z podejrzeniem sfałszowania dokumentów. Uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu omówionego wyżej naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego - art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18. kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Ocena prawidłowości zastosowania tych przepisów prawa materialnego wymagałaby bowiem stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym z punktu widzenia unormowań tych przepisów został właściwie ustalony w toku postępowania administracyjnego. Nie sposób podzielić natomiast zarzutu naruszenia art. 28 oraz art. 35 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), gdyż przepisy te nie były w ogóle stosowane przez sąd I instancji ani przez organy administracji rozpatrujące sprawę. Przywołanie w uzasadnieniu badanej przez sąd I instancji decyzji przepisów Zarządzenia nr 2 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 stycznia 1968r. w sprawie wskaźników zapotrzebowania materiałów budowlanych na obszarach wsi było natomiast jedynie elementem rozumowania w zakresie analizy materiału dowodowego, mającej doprowadzić do określenia okoliczności faktycznych sprawy w zakresie charakteru przejętej nieruchomości. Przepisy tego zarządzenia nie były bynajmniej podstawą orzekania w sprawie, natomiast jego funkcjonowanie i wpływ na budownictwo wiejskie stanowi element stanu faktycznego, istniejącego w dacie orzekania przez organ o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Z faktu tego organ administracji wyprowadził wnioski dotyczące prawdopodobieństwa, by nieruchomość, której przejście na rzecz Państwa orzeczono uzyskała status działki budowlanej. Nie doszło zatem bynajmniej do aktu zastosowania przez sąd I instancji przepisów przywołanego zarządzenia ani przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.185§1p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.