V SA/Wa 1232/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA Danuta Dopierała, Sędzia NSA Piotr Piszczek, , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. L. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS działając w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający, po przytoczeniu treści art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz.887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w którym wymienione są przypadki całkowitej nieściągalności, pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek , stwierdził, że nie zachodzą przesłanki wymienione w punktach 1,2, 4 i 6. Odnosząc się do przesłanki opisanej w punkcie 3 wyjaśnił, że zobowiązany posiada (wraz z żoną W.) majątek nieruchomy, jest właścicielem nieruchomości o pow. 5,31 ara, na której usytuowany jest dom murowany, z którego można prowadzić egzekucję pozwalającą na zaspokojenie nie tylko kosztów postępowania, ale przynajmniej części nieopłaconych należności. Wyjaśnił ponadto, że nie prowadzono postępowania egzekucyjnego, w wyniku którego stwierdzona byłaby całkowita nieściągalność , wobec czego nie zachodzi przesłanka z punktu 5. Wobec faktu, że koszty upomnienia w sprawie wynoszą 8,80 zł., nie zachodzi przesłanka z punktu 4a. Następnie po przytoczeniu treści ust. 3a art. 28 ustawy i §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141,poz.1365) zwanego dalej "rozporządzeniem" stwierdził, że nie zachodzi przesłanka wskazana w punkcie 2 i 3. Rozważył natomiast możliwość umorzenia zadłużenia wnioskodawcy w świetle przesłanki z punktu 1, zgodnie z którą istnieje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli płatnik ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ orzekający stwierdził, że dłużnik nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w tanie opłacić należnych składek, jak również nie udowodnił, że uregulowanie należności spowoduje negatywne konsekwencje dla niego i rodziny. Zakład ustalił, że zobowiązany jest zatrudniony na stanowisku [...] i osiąga wynagrodzenie w wysokości 900 zł brutto miesięcznie, ponadto żona zobowiązanego pobiera zasiłek rodzinny na dwójkę dzieci w wysokości 132 zł miesięcznie oraz jednorazowo otrzymała dodatek do zasiłku rodzinnego w wysokości 200 zł z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Zobowiązany nie przedłożył dokumentów potwierdzających ponoszone wydatki, natomiast z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że posiada on zobowiązania wobec Telekomunikacji, [...] oraz w Urzędzie Skarbowym w J. L. w wysokości 9 291,20 zł. a także kredyt w banku w wysokości 84 000 zł. Ponadto żona dłużnika posiada gospodarstwo rolne o pow. 1,12 ha oraz las o pow.0,38 ha. W ocenie Zakładu gospodarstwo rolne umożliwia uzyskiwanie dodatkowych dochodów. Dalej w uzasadnieniu decyzji Zakład stwierdził, że podejmując decyzję miał na uwadze stosownie do art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywateli, a po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie materiałów stwierdził, że nie może umorzyć należności z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 28 ustawy i §3 ust. 1 rozporządzenia. Zakład podkreślił, że podjęcie decyzji o umorzeniu ma charakter uznaniowy, wystąpienie przesłanki wskazanej w ustawie nie skutkuje więc automatycznym umorzeniem. Na powyższą decyzję J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że opłacenie należności pociągnęłoby za sobą ciężkie skutki dla jego rodziny, gdyż pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i bytowych. Przedstawił raz jeszcze swoją sytuację materialną, podkreślił, że zarabia 936 zł brutto miesięcznie, a żonie w wieku [...] lat jest bardzo trudno znaleźć pracę. Jest właścicielem domu obciążonego hipoteką, żona posiada 0,85 ha przeliczeniowego ziemi oraz 0,38 ha lasu, co nie stanowi gospodarstwa rolnego. Podniósł, że posiadają ogromne zadłużenie, otrzymują zasiłek rodzinny na dzieci i jednorazowo 200 zł z opieki społecznej . Zakład wniósł o oddalenie skargi. Składając wyjaśnienia na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wyjaśnił, że przestał spłacać kredyt , "bo nie ma z czego go spłacać". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: ppsa, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna zostać uchylona. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS działający w imieniu Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia J. L. określonych należności wobec ZUS. Przesłanki, po spełnieniu których należności z tytułu składek mogą być umorzone zostały określone w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone zostały w ust. 3 art. 28 ustawy. Od tej zasadny istnieje wyjątek ustanowiony w ust. 3 a art. 28 ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w sytuacjach określonych w ust. 3 a określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.03.141.1365), zwane dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ orzekający stwierdził, że dłużnik nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w tanie opłacić należnych składek, jak również nie udowodnił, że uregulowanie należności spowoduje negatywne konsekwencje dla niego i rodziny. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której czteroosobowa rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia dłużnika w wysokości ca 900 zł brutto, tj.ca 600 zł netto. Dodatkowo rodzina otrzymuje zasiłek rodzinny na dzieci, otrzymała również jednorazowo zasiłek z pomocy społecznej w związku z rozpoczęciem roku szkolnego, co potwierdza jej trudną sytuację materialną. W ocenie Sądu ustalony przez organ orzekający stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 28 ust. 3 a ustawy i § 3 rozporządzenia . W rodzinie, w której dochód netto na osobę wynosi około 150 zł miesięcznie plus 132 zł na dzieci pozwala przyjąć, że sytuacja materialna rodziny zobowiązanego uzasadnia stwierdzenie, że spłata zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Nie zmienia tego fakt nie wykazania wysokości miesięcznych wydatków ponoszonych przez zobowiązanego. Doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że ww. kwoty z trudem tylko mogą wystarczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ orzekający stwierdził, że żona dłużnika posiada gospodarstwo rolne, z którego można uzyskiwać dochód. Wysokość tego dochodu nie została przez organ w żaden sposób ustalona. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. W związku z powyższym konkretne okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do życia dla skarżącego, jego żony i dzieci. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że organ nie uzasadnił prawidłowo przyczyny odmowy umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy i rozporządzenia. Ponadto trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od skarżącego zaległych należności, poprzez sprzedaż domu w którym skarżący mieszka wraz z żoną i dziećmi może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela, a zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej dążą do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien więc wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach i określonym majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2, a także ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia mamy, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do szczególnie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podkreślić również należy, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Na koniec należy stwierdzić, że właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę. W tym postępowaniu Zakład nie uzasadnił w stopniu dostatecznym przesłanek, którymi kierował się odmawiając skarżącej umorzenia zaległych składek, wobec czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Działanie Zakładu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. nakazującego załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W ocenie Sądu szczególnie wnikliwego rozważenia w tej sprawie (co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji) wymaga ocena sytuacji skarżącego jako osoby korzystającej ze środków pomocy społecznej, gdy z jednej strony wypłaca się jej pomoc ze środków publicznych, a z drugiej żąda od niej wpłaty na rzecz takich środków. Uzasadnienie decyzji jest również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Uzasadnienie decyzji należy również ocenić negatywnie w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.