II OSK 289/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1009/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego- ziemskiego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. nakazał inwestorowi – J. S. doprowadzić do stanu poprzedniego budynek mieszkalny położony w S., przy ul. [...] poprzez częściową rozbiórkę piwnic, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - w terminie do 30 maja 2007 r. W ocenie organu inwestorowi nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej, gdyż w dacie rozpoczęcia robót legitymował się on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w przedmiocie remontu i modernizacji budynku. Organ wskazał, że realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu wypełnia dyspozycję art. 50 i następnych Prawa budowlanego. Zachodzi zatem konieczność wymuszenia na inwestorze doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Na skutek wniesionego odwołania od powyższej decyzji przez L. S., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że J. S. roboty budowlane rozpoczęła przed uostatecznieniem się decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na remont i modernizację przedmiotowego budynku mieszkalnego. Analiza zaś akt pozwala stwierdzić, że inwestor dokonał rozbiórki istniejącego dotąd obiektu, a następnie wykonał nowe fundamenty i piwnice ze stropem, co stanowi budowę nowego obiektu. Inwestor nie mógł rozpocząć prac w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r., bowiem do dnia dzisiejszego nie jest ona ostateczna. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestor realizował prace budowlane w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem wykonał on rozbiórkę całego obiektu, a następnie podjął działania zmierzające do wybudowania piwnic jako nowej części budynku. Postępowanie dotyczące zatem tych odstępstw stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Organ zaznaczył, że inwestor rozpoczął roboty budowlane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Faktu tego nie zmienia bowiem nadanie pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. klauzuli prawomocności, gdyż skuteczne wniesienie odwołania od decyzji w terminie do tego przewidzianym i przez uprawniony podmiot powoduje, że zaskarżona decyzja nie uzyskuje przymiotu ostateczności. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie winien wszcząć odrębne postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyła J. S. , wnosząc o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 48, art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie, art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu, poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz niewystarczające wyjaśnienie zasadności rozstrzygnięcia. Ponadto wskazała na naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że przystąpiła do prac budowlanych, legitymując się prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z tego względu wykonane roboty nie powinny być uznane za samowolę budowlaną, tym bardziej, że decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero w 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/07, oddalając skargę wskazał, że organy obu instancji uczyniły zadość przepisom k.p.a. w zakresie zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu stosownie do art. 10 k.p.a., dokonana zaś przez organ odwoławczy ocena stanu faktycznego odpowiada przepisom art. 7, 11 i 77 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto, dokonana interpretacja materiału zgromadzonego w aktach nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów, odpowiadając zasadom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, co oznacza zgodność z dyspozycją art. 80 k.p.a. Sąd wskazał, że organ odwoławczy słusznie przyjął, iż przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane zostały w warunkach samowoli, gdyż decyzja dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nigdy nie stała się ostateczna. Przystępując do robót budowlanych w dniu 30 lipca 2003 r., inwestor kierowała się zamiarem zrealizowania nowego obiektu budowlanego innego niż przewidywała decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r., a dodatkowo czyniła to w sytuacji toczącego się postępowania zainicjowanego wnioskiem L. S. z dnia 14 lipca 2003 r., dotyczącego wstrzymania rozpoczętych już robót budowlanych. Sąd uznał, że w tej sytuacji kreowanie przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 48, 50 i 51 Prawa budowlanego nie mogło znaleźć uznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. S. , reprezentowana przez radcę prawnego S. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez sąd zarzutów skargi bez ich rozpatrzenia oraz wyjaśnienia przyczyn ich pominięcia oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy – p.p.s.a. oraz art. 151 tej ustawy poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a., a tym samym utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji naruszenia przez organ administracji przepisów art. 48, 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zarzuty skargi są usprawiedliwione. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), takie też zarzuty sformułowano w skardze Z akt sprawy wynika, że inwestor J. S. wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na budowę obejmującą remont i modernizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg załączonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. organ zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę ww. inwestycji. W dniu 23 lipca 2003 r. organ na wniosek inwestora stwierdził prawomocność powyższej decyzji i w tym dniu rozpoczęto roboty budowlane. Tymczasem, jak się później okazało, odwołanie od tej decyzji złożył L. S., przy czym zamiast zgodnie z przepisem złożyć je do organu I instancji, przesłał je do organu II instancji, na skutek czego organ I instancji stwierdził ostateczność decyzji, która w istocie ostateczną się nie stała. Kontrolując postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowlanego Sąd Wojewódzki uznał, że przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane zostały w warunkach samowoli, gdyż pozwolenie na budowę nigdy nie stało się ostateczne. Sąd pominął jednak i nie odniósł się do tego, iż inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych, faktycznie dysponując zatwierdzonym przez organ architektoniczno-budowlany projektem i pozwoleniem na budowę opatrzonym klauzulą ostateczności, czyli w zgodzie z wymaganiami art. 28 Prawa budowlanego. Kwestia ta była również przedmiotem skargi zwykłej, dlatego też za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący nieustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do zarzutów skargi. Sąd Wojewódzki w swoich ocenach przeoczył, że inwestor przystąpiła do wykonywania robót w zaufaniu do działań organów administracji (art. 8 k.p.a.). W literaturze prawniczej (Por. np. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B.Adamiak, J.Borkowski, C.H.Beck, Warszawa) zasada ta oceniana jest jako klamra spinająca całość ogólnych zasad postępowania, a jej poszanowanie leży nie tylko w płaszczyźnie ochrony interesów obywateli, ale i w płaszczyźnie ochrony interesów i autorytetu Państwa. Poszanowanie tej zasady jest bowiem rzeczywistym miernikiem relacji państwo-obywatel, deklarowanej zarówno w przepisach k.p.a. jak i Konstytucji, dlatego też rację trzeba przyznać skarżącemu, że skutki błędu czy zaniedbania organu administracji nie mogą obciążać obywatela, w tym przypadku adresata decyzji administracyjnej uznanej przez organ za ostateczną. To zaś, że w istocie decyzja ta nie była (a także nadal nie jest jeszcze) ostateczna, na skutek z jednej strony niezgodnego z prawem wniesienia odwołania, z drugiej zaś nieprawidłowego działania tychże organów, zasady tej nie może znieść ani naruszyć. Nie może też usprawiedliwiać obciążenia negatywnymi skutkami działań organów administracji adresata decyzji, który miał pełne podstawy do traktowania decyzji opatrzonej klauzulą ostateczności jako pozwolenia na budowę uprawniającego do rozpoczęcia robót budowlanych. Z tych względów za usprawiedliwioną podstawę naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a należało uznać to, że Sąd Wojewódzki nie uzasadnił w sposób dostateczny dlaczego roboty budowlane należało uznać za realizowane w warunkach samowoli budowlanej, pomimo że inwestor roboty te rozpoczął posiadając pozwolenie z klauzulą ostateczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do stosowania art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor rozpoczyna prace budowlane legitymując się pozwoleniem na budowę opatrzonym klauzulą ostateczności, po otrzymaniu dziennika budowy i zawiadomieniu organów o przystąpieniu do robót budowlanych. W takim przypadku nie ma podstaw do przyjęcia, że inwestor przystąpił do wykonywania robót bez pozwolenia na budowę, co jest warunkiem zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W odniesieniu do przekroczenia zakresu robót wynikających z zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia, które należało w tej sytuacji ocenić jako stanowiące uprawnienie do wykonywania robót, ocenić należało, że zatwierdzony projekt zezwalał na zabezpieczenie ścian przed dalszym pękaniem, wykonanie nowego stropu, wymurowanie nowych ścian poddasza, wykonanie nowej więźby wraz z pokryciem, wykonanie nowej klatki schodowej, wykonanie nowych tynków wewnętrznych i zewnętrznych. W trakcie prowadzonych robót budowlanych okazało się, że zakres prac musi być jednak szerszy niż przewidywał to projekt ze względu na zły stan techniczny budynku i zagrożenie bezpieczeństwa. Z tego względu doszło do rozbiórki kolejnych elementów budynku, w tym części starych piwnic, które posiadały oddzielną konstrukcję. Ponadto przygotowano zbrojenia fundamentów, montaż zbrojenia i betonowanie ław fundamentowych następnie wykonano nowe ściany piwnic, dokonano robót szalunkowych, zabetonowano strop nad piwnicą. W takim stanie roboty zostały wstrzymane. Wykonując nowe piwnice w innym rozmiarze niż to przewidywał projekt, w istocie wykroczono poza przedmiot pozwolenia na remont i modernizację, co bezpodstawnie jednak zakwalifikowano jako budowę nowego obiektu. Remont polega bowiem także na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zmiana zakresu prac nastąpiła w trakcie robót budowlanych na skutek okoliczności, których inwestor nie mogła przewidzieć i które nie zostały ujęte w projekcie, gdyż wynikły one w trakcie prowadzonych robót. Rozszerzenie zatem zakresu robót, w okolicznościach tej sprawy, mogło spotkać się jedynie z oceną bezprawnego wybudowania tych elementów budynku, które wykraczały poza zatwierdzony projekt i tylko w odniesieniu do tych części budynku organy nadzoru budowlanego były uprawnione do podejmowania działań, a także formułowania nakazów. Ocenę taką wyprowadzić też należało z dołączonej do akt ekspertyzy technicznej z listopada 2006 r. o możliwości przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, w której wskazano, że należy częściowo wyburzyć i wymurować fragment nowego budynku w celu uzyskania obrysu zewnętrznego zgodnego z poprzednio istniejącym. Z dołączonej mapy do celów projektowych wynika, że obrys zewnętrzny został przekroczony i zaznaczono jaki fragment należy ewentualnie wyburzyć. Prawidłowo zatem w skardze kasacyjnej zarzucono, że brak było w takim stanie faktycznym sprawy podstaw do oddalenia skargi w przedmiocie umorzenia postępowanie administracyjnego, w sytuacji gdy nie odpadły podstawy do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ulega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.