II SA/Bd 645/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2007r. sprawy ze skargi firmy A Sp. z o.o. w [...]. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 104 kpa oraz 11 b ust. 2 w związku z art. 2 ust. 4 oraz art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. Nr 12, poz. 96 z późn. zm.) odmówił dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych polegających na przekształceniu [...] Technikum Zawodowego [...] ul. [...], nr wpisu [...], nr decyzji o nadaniu uprawnień szkoły publicznej [...] (szkoły ponadpodstawowej) w [...] Technikum Zawodowe [...] ul. [...] (szkołę ponadgimnazjalną). W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje: Zgodnie z art. 11 b ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego osoby prawne i osoby fizyczne prowadzące dotychczasowe niepubliczne szkoły ponadpodstawowe przekształcane zgodnie z art. 2c w szkoły ponadgimnazjalne, są obowiązane, nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym następuje przekształcenie danego typu szkoły, złożyć wnioski o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji, dotyczące przekształcenia dotychczasowych szkół ponadpodstawowych w szkoły ponadgimnazjalne. W/w przepis w sposób przejrzysty odsyła do postanowień art. 2c cyt. ustawy. W myśl art. 2c ust. 4 omawianej ustawy "z dniem 1 września 2004r. organy prowadzące dotychczasowe technika oraz licea na podbudowie programowej szkoły zasadniczej oraz dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych - przekształcą je w typy szkół ponadgimnazjalnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a)-f) ustawy [z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.)] po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty oraz urzędu pracy i rady zatrudnienia odpowiednio powiatowych lub wojewódzkich". Jednym z typów szkół ponadgimnazjalnych wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. f) w/w ustawy są trzyletnie technika uzupełniające dla absolwentów szkół zawodowych, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także umożliwiające uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego. Dodatkowo ustawodawca w art. 2 ust. 4 Przepisów wprowadzających reformę ustroju szkolnego powtórzył, iż szkoły ponadgimnazjalne, o których mowa wart. 9 ust. 1 pkt 3 lit e) i f) ustawy o systemie oświaty są tworzone z dniem 1 września 2004 r. Ponadto wskazano, iż dyrektywny charakter przytoczonych uregulowań nakazywał przeprowadzenie przekształcenia szkół ponadpodstawowych w ponadgimnazjalne w zawitym terminie do 1 września 2004r. Oznacza to, iż prawidłowe postępowanie podmiotu prowadzącego w stosunku do prowadzonej szkoły ponadpodstawowej winno obejmować złożenie nie później niż do 31 maja 2004r. wniosku o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji szkół niepublicznych. Zaniechanie w tym względzie dokonane przez zainteresowany podmiot skutkuje powstaniem braku możliwości przekształcenia szkoły ponadpodstawowej w ponadgimnazjalną. Niemniej ta okoliczność nie uniemożliwia całkowicie prowadzenia dalszej działalności edukacyjnej przez ów podmiot. Zgodnie, bowiem z art. 82 ustawy o systemie oświaty podmiot ten może ubiegać się o wpis nowo założonej ponadgimnazjalnej szkoły niepublicznej. Wskazano również, iż [...] sp. z o.o. nie złożyła w terminie do dnia 31 maja 2004r. wniosku o dokonanie zmiany w ewidencji szkół niepublicznych wpisu szkoły oznaczonej jako [...], tj. [...] Technikum Zawodowego [...] ul. [...]. Wobec upływu w/w terminu, w świetle art. 11 b ust. 2 w związku z art. 2 ust. 4 oraz art. 2c ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego dokonanie wpisu o przekształceniu w/w szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną było niemożliwe. Od powyższej decyzji wniosło odwołanie [...] Sp. z o.o. zarzucając obrazę prawa materialnego, naruszenie procedur prawnych i jednocześnie wniosło o uchylenie powyższej decyzji w całości i przywrócenie terminu i dokonania przekształcenia Zaocznego Technikum [...] - szkoły ponadpodstawowej, [...] Technikum Zawodowe [...] ponadgimnazjalną. Strona podważała wadliwą interpretację art. 2c ust. 4 - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, gdyż jej zdaniem termin, o jakim mowa w przepisie (1 IX 2004 r.) nie dotyczy tej szkoły. W ocenie skarżącego ustawodawca odrębnie potraktował przekształcenie technikum dla dorosłych na podbudowie szkoły zasadniczej od pozostałych typów szkół, gdyż wart. 2b, tj. wcześniej niż w art.2c ust. 4 stwierdził, że z dniem 1 września 2006 likwiduje się klasy pierwsze szkoły dotychczasowej, a więc określił datę graniczną, tj. 1.09.2006 r., do której należy dokonać przekształcenia tych szkół. Dalej skarżący wywodził, że ustawodawca dopuścił dwa warianty przekształcenia tego typu szkół. Wariant pierwszy - wynikający z art.2b, tj. prowadzenie naboru na dotychczasowych warunkach i zaprzestania jego prowadzenia od 1.09.2006 r. z jednoczesnym przekształcenie szkoły na dzień 1.09.2006 r. Wariant drugi - wynikający z art. 6b, tj. wcześniejsze przekształcenie i jednoczesne prowadzenie naboru do klas ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych z zachowaniem art. 2a i 2b, przy czym wybór wariantu pozostawiono organowi prowadzącemu szkołę. [...] Kurator Oświaty po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] czerwca 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Uzasadniając swoje stanowisko [...] Kurator Oświaty podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji stwierdzając, iż wyrażony pogląd i interpretacja w kwestii wydłużenia terminów do 1 września 2006 r., są w całości chybione. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do postanowienia art. 2c ust. 4 ustawy wymienionej w podstawie prawnej, przekształcenie winno nastąpić z dniem 1 września 2004 r. natomiast osoby prawne i osoby fizyczne prowadzące dotychczasowe niepubliczne szkoły ponadpodstawowe przekształcane zgodnie art.2c ust. 4, w szkoły ponadgimnazjalne, były zobowiązane złożyć wnioski o dokonanie zmian w ewidencji do 31 maja 2004 r., co wynika jednoznacznie z postanowień art. 11 b ust.2 w/w ustawy. Stąd też, Prezydent Miasta B. zasadnie powołał w swojej odmownej decyzji wyżej wymienione przepisy, jak również prawidłowo i w pełni odniósł się do wniosków i interpretacji prezentowanej przez stronę, wykazując sprzeczności i brak możliwości jej zaakceptowania, zważywszy na brzmienie przepisów, art. 2c ust. 4 oraz art. 11 b ust. 2. Kurator Oświaty podzielił również stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji wskazując, iż zaniechanie złożenia wniosku do 31 maja 2004 r. o dokonanie zmian we wpisie do ewidencji (przekształcenie) skutkuje brakiem możliwości przekształcenia szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną. Przy czym wyjaśnił również, że zgodnie z art. 82 ustawy systemie oświaty, zainteresowany podmiot może ubiegać się o wpis nowo założonej ponadgimnazjalnej szkoły niepublicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na decyzję [...] Kuratora Oświaty skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości wskazując na argumentację podniesioną już w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta B., jak i zaskarżona decyzja [...] Kuratora Oświaty naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczym zagadnieniem wstępnym wymagającym rozważenia jest forma prawna, w jakiej organ administracji powinien rozpatrzyć sprawę zmiany wpisu w rejestrze placówek oświatowych. Zgodnie z postanowieniami art. 2c ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego określającymi jedynie, że z dniem 1 września 2004 r. organy prowadzące dotychczasowe technika oraz licea oraz licea na podbudowie programowej szkoły zasadniczej oraz dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych - przekształcają je w typy szkół ponadgimnazjalnych [...], po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty oraz urzędu pracy i rady zatrudnienia. Z przepisu tego nie wynika jednak, w jakiej formie zmiana taka powinna być dokonana. Biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z postanowieniami art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2577 z późn. zm.) potwierdzeniem wpisu do ewidencji jest zaświadczenie, należy stwierdzić, że sama aktualizacja wpisu jest czynnością materialną – techniczną. Natomiast w przypadku braku uwzględnienia wniosku podmiotu zainteresowanego znajdować będą zastosowanie reguły wynikające z art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w myśl, którego odmowa wpisu do ewidencji dokonywana jest w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też należy przyjąć, że organy administracji mimo braku odniesienia do powołanych przepisów prawidłowo przyjęły, że przedmiotowa sprawa powinna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Dla oceny jej prawidłowości niezbędne staje się jednak ustalenie charakteru prawnego terminu z art. 2c ust. 4. przepisów wprowadzających reformę ustroju szkolnego. Organy administracji bez szerszego uzasadnienia przyjęły, że jego przekroczenie skutkuje brakiem możliwości przekształcenia dotychczasowej placówki oświatowej na szkołę ponadpodstawową lub ponadgimnazjalną. W związku z tym należy przyjąć, że termin ten potraktowały jako materialnoprawny, którego upływ wywołuje skutek w postaci braku możliwości dokonania przekształcenia. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się jednak trzy podstawowe rodzaje terminów to jest, materialnoprawne, których naruszenie wywołuje skutki prawne bezpośrednio wynikające z treści przepisu, procesowe, których przekroczenie wywołuje skutki prawne w zakresie prawa procesowego np. w postaci braku możliwości wniesienia odwołania oraz instrukcyjne mające charakter porządkujący, wyznaczające standardy postępowania, których przekroczenie nie wywołuje jednak bezpośrednich skutków prawnych. Na tym tle termin wynikający z art. 2 c ust. 4 Przepisów wprowadzających reformę ustroju szkolnictwa niewątpliwie został wprowadzony w przepisie prawa materialnego. Nie oznacza to jednak obligatoryjnie, że ma on charakter materialnoprawny. Jak już była o tym mowa wyżej aby termin miał taki charakter jego naruszenie musi wywoływać konkretny skutek prawny wynikający bezpośrednio z przepisów prawa. W rozpatrywanym przypadku brak normy prawnej bezpośrednio lub pośrednio określającej, jakie skutki prawne wywołuje brak złożenia wniosku "aktualizacyjnego". W związku z tym należy przyjąć, iż ma on tylko charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie upoważnia organ nadzoru kuratorskiego do zastosowania środków wynikających z ustawy o systemie oświaty, a nie do odmowy dokonania zmiany wpisu w ewidencji. Dlatego, też w tym świetle decyzje podjęte przez organy administracji należało uznać za wadliwe, przekroczenie terminu wynikającego z art. 2c ust. 4 nie upoważniło, bowiem do automatycznej odmowy aktualizacji wpisu do ewidencji, ten natomiast powinien być poprzedzony ewentualnym ustaleniem okoliczności uzasadniających wydanie decyzji odmownej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów strony skarżącej odnoszących się do właściwości organu to należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. W sprawie prawidłowo określono, bowiem właściwość rzeczową organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie gdyż organem prowadzącym rejestr placówek oświatowych jest zgodnie z ustawą o systemie oświaty organ wykonawczy gminy. Natomiast w myśl art. 31 ust. 1 pkt 5 kurator oświaty wykonuje zadania organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach szkół publicznych, zakładowych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych. Dlatego też biorąc pod uwagę brzmienie zacytowanego przepisu należy stwierdzić, że w tej konkretnej sprawie był właściwy do rozpoznania odwołania. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z postanowieniem art. 152 tego aktu prawnego orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny zawarte wyżej wskazania interpretacyjne.