III SA/Kr 808/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] , nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji . wyroku WSA w Krakowie z 13 listopada 2007r. Decyzją z dnia [...] nr [...] (znak [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 4 pkt 5, art. 5 pkt 4a i art. 12 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90, poz. 575), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115) oraz orzeczenia lekarskiego wydanego przez Ośrodek Medycyny Pracy, ul. [...] i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, ul. [...] nie stwierdził u W. K. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu z 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Powołał się na wskazania jednostek leczniczych, które wskazały, iż stwierdzony u skarżącego obustronny niedosłuch typu odbiorczego nie spełnia pod względem klinicznym cech obustronnego trwałego ubytku słuchu spowodowanego hałasem i nie figuruje on w wykazie chorób zawodowych z roku 1983. Wskazując szczegółowo: OMP ustalił, że w trakcie badań w latach 1999-2000 stwierdzono ubytek słuchu (po uwzględnieniu poprawki należnej do wieku) dla ucha prawego 35 dB, dla ucha lewego 26 dB. Wykonane badanie w roku 2005 potwierdziło niedosłuch dla ucha prawego 55 dB, dla lewego 45 dB i to pomimo ustania narażenia zawodowego, co świadczy o innych czynnikach działających uszkadzająco na narząd słuchu. Jako przyczynę chorobową osłabienia słychu Ośrodek wskazał czynniki chorobowe samoistne. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego podał natomiast, że podwyższenie progu słuchu u skarżącego wynosi dla ucha prawego 28 dB, dla ucha lewego 15 dB oraz, że stwierdzono pozaślimakową lokalizację uszkodzenia słuchu. Wobec tego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że nie ma on uprawnień do stwierdzania chorób zawodowych jeżeli właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego chorób zawodowych lub wypowiedziała się w tej sprawie negatywnie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania W. K. z dnia [...].12.2006r. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymał ją w mocy. Wskazał, że odwołanie skarżącego nie wnosi nowych istotnych informacji mogących mieć wpływ na zmianę decyzji organu I instancji gdyż tylko ogólnie wyraża on swoje niezadowolenie z wyniku sprawy. Organ ten uznał, że postępowanie było prowadzone w I instancji prawidłowo a jednostki orzecznicze wydały orzeczenia lekarskie i opinie lekarskie w sposób, który jednoznacznie dowodzi braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. Zarówno OMP i Instytut Medycyny Pracy stwierdziły dalsze pogarszanie się ostrości słuchu, mimo zaprzestania przez skarżącego pracy zawodowej w 1996r., co świadczy o pozazawodowych czynnikach samoistnych czyli rozpoznanym nadciśnieniu tętniczym, powodującym uszkodzenie słuchu. Ponadto wskazano na istnienie pozaślimakowej lokalizacji niedosłuchu i wyjaśniono, że hałas zgodnie z wiedzą medyczną powoduje uszkodzenie komórek słuchowych zewnętrznych, co objawia się ślimakową lokalizacją niedosłuchu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K. wniósł o uchylenie obydwu decyzji wydanych w przedmiocie choroby zawodowej. Wskazał, że dotychczasowe decyzje są ze sobą sprzeczne. W decyzjach uchylonych wyrokiem WSA z dnia 20.07.2004r. sygn. [...] organ I i II instancji uznały, opierając się na orzeczeniu lekarskim z dnia [...].08.2000r., iż przeprowadzona diagnostyka audiologiczna, obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną wykazała obustronny niedosłuch typu odbiorczego o średniej wielkości ubytków w słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynoszącej dla ucha prawego 28 dB, dla lewego 15 dB. Organ oparł się na zasadzie wywiedzionej z opinii lekarskiej, że dopiero ubytek słuchu ponad 30 dB może być kwalifikowany jako choroba zawodowa mimo, że rozporządzenie Rady Ministrów z 1983r. nie określa warunku jej stwierdzenia jako wielkości uszkodzenia słuchu. Z kolei decyzja będąca przedmiotem skargi stwierdza inną jednostkę chorobową tj. nie niedosłuch odbiorczy lecz lokalizację pozaślimakową. Ponadto wskazał, że została zmieniona kwalifikacja choroby mimo, że od wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20.07.2004r. nie został powtórnie zbadany. Organy oparły się jedynie na orzeczeniu uzupełniającym lekarskim z dnia [...].06.2006r. Ostatnim zarzutem skarżącego było to, iż organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że w latach 1958-1996r. był zatrudniony w warunkach, które jedynie mogły stwarzać prawdopodobieństwo narażenia na hałas, mogący mieć wpływ na uszkodzenie słuchu. Jednak powołane w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego dane pomiarowe hałasu w miesiącu zatrudnienia skarżącego były przeprowadzone w dniu 24.08.1998r. podczas gdy skarżący zakończył pracę w tym zakładzie pracy w 1996r. Dlatego też te dane pomiarowe nie mogą służyć za dowód w sprawie. Organ nie odniósł się też w żaden sposób do przedstawionych przez skarżącego dokumentów zaświadczających, iż wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach stwarzających wysokie ryzyko narażenia na uszkodzenie słuchu czyli do Charakterystyki Stanowiska Pracy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosząc o jej oddalenie wskazał, że decyzje administracyjne zarówno te, które zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie jak i obecnie zaskarżona wymieniają tę samą jednostkę chorobową - niedosłuch odbiorczy. Druga z tych decyzji podaje dodatkowo lokalizację tego niedosłuchu - pozaślimakową opierając się na uzupełniającym orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy, w którym Instytut podaje na podstawie analizy przeprowadzonych w 2000 r. badań audiologicznych, iż u skarżącego stwierdzono niedosłuch odbiorczy obustronny o lokalizacji pozaślimakowej. W wykazie chorób zawodowych z 1983r. wymienia się pod poz. 15 uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Zgodnie z wiedzą medyczną hałas przekłada się na ślimakową lokalizację słuchu. Organ wskazał też, że załączone do skargi pismo z dnia 04.05.2005r. nie jest opinią wystawioną przez Poradnię Chorób Zawodowych lecz pismem skierowanym przez "M. K." SA do tej właśnie poradni. Zakład pracy stwierdza w nim okres pracy oraz narażenie na zmienną ekspozycję hałasu. Dane te pokrywają się z już wymienioną charakterystyką pracy z 15.10.1999r. oraz wynikami postępowania wyjaśniającego z dnia 08.05. i 10.05.2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 tej ustawy sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie Sądu, kierując się powyższymi kryteriami, obie wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Wskazuje on, że orzeczenie w przedmiocie choroby zawodowej wydawane jest na podstawie orzeczenia jednostek organizacyjnych wskazanych w § 7 ust. 1-3 w/w rozporządzenia (w tym poradni chorób zawodowych) oraz wyników badania epidemiologicznego. Orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071ze zm.) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. (por. m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833). Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. W tym zakresie istnieje szczególny obowiązek organu by w sytuacji gdy opinia jest niejasna, niepełna lub w sytuacji wydania dwóch opinii, które zawierają odmienne ustalenia - wezwania podmiotów wydających opinie o dodatkowe wyjaśnienia i ustalenia powodów rozbieżności. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż organy w sposób niewystarczająco dokładny przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Przede wszystkim zwraca uwagę fakt, iż organy oparły decyzję na orzeczeniach lekarskich wydanych [...].02.2000r. i [...].08.2000r. Na orzeczeniach tych organy oparły również decyzje uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20.07.2004r. sygn. [...]. Badania przeprowadzone w roku 2000 były jedynymi kompleksowymi badaniami skarżącego dokonanymi pod kątem istnienia u niego choroby zawodowej w zakresie niedosłuchu. Organy rozpatrując sprawę ponownie ograniczyły się do wezwania Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień co do stwierdzonych schorzeń u skarżącego a opisanych w orzeczeniach z 2000r. Wyjaśnienia te zawarte w pismach z dnia 08.06.2005r. i z 30.06.2006r. nie mogły być zdaniem Sądu ostateczną podstawą do wydania zaskarżonych decyzji bowiem nadal zawierają nieścisłości w zakresie czynników powodujących niedosłuch słuchu u skarżącego. Ośrodek Medycyny Pracy odnosząc się do orzeczenia z dnia [...].02.2000r. koncentruje się na tym, że skarżący posiada ubytek słuchu, w roku 2000 wynoszący dla ucha prawego 35 dB, dla ucha lewego 26 dB, a w roku 2005, po dodatkowym przebadaniu dla ucha prawego 55 dB, dla lewego 45 dB a za przyczynę nieuznania poziomu tego niedosłuchu za niedosłuch będący chorobą zawodową uznaje kryterium poziomu niedosłuchu przyjęte w medycynie, jak też dodatkowo wskazuje na czynniki niedosłuchu skarżącego w postaci czynników chorobowych samoistnych. Natomiast Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w orzeczeniu z roku 2000 wskazał również na zbyt niski poziom niedosłuchu u skarżącego a w roku 2006r. wydając orzeczenie lekarskie uzupełniające wskazał na inną przyczynę nieuznania niedosłuchu skarżącego za chorobę zawodową. Wskazał bowiem na lokalizację pozaślimakową niedosłuchu gdy tymczasem medycyna za niedosłuch spowodowany hałasem uznaje lokalizację niedosłuchu typu ślimakową. Czyli w tej sytuacji nieistotnym byłby poziom niedosłuchu, jedynie decydowałaby lokalizacja tego niedosłuchu. Te nieścisłości w treści orzeczeń lekarskich pomiędzy OMP a IMP nie zostały wyjaśnione przez organy orzekające w sprawie. Nie zmienia tego faktu stanowisko Instytutu, które jedynie stwierdza lakonicznie, że zgadza się z merytoryczną oceną o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu OMP, ale tego poglądu szerzej nie uzasadnia, ani też nie potwierdza badaniami przez siebie przeprowadzonymi tezy o pozaślimakowej lokalizacji niedosłuchu. Nie jest również przekonywujące uzasadnienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie wzajemnych relacji orzeczeń lekarskich. Powtarza on bowiem jedynie ustalenia zawarte w orzeczeniach lekarskich odnoszące się jedynie do lokalizacji niedosłuchu. Obowiązujące przepisy gwarantują stronie prawo do dwukrotnego badania lekarskiego i możliwości skonfrontowania wyników tych badań. W ocenie Sądu to prawo nie zostało w niniejszej sprawie w pełni zapewnione. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny zlecić ponownie badanie W. K. przez Instytut Medycyny Pracy lub inną właściwą placówkę pod kątem ustalenia lokalizacji niedosłuchu i po uzyskaniu wyników tego badania ocenić je w konfrontacji do wyników badań uzyskanych w OMP. Dopiero w razie braku sprzeczności między tymi wynikami będą podstawy do wydania decyzji w tej sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115) decyzję w przedmiocie choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wpływ ten mógł wynikać z nieprecyzyjnego ustalenia przesłanek choroby zawodowej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.