II SAB/Kr 58/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia[....] " w K. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w K. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w K. do załatwienia w terminie czternastu dni wniosku Stowarzyszenia[ ] " w K. o udostępnienie informacji publicznej [ ] . Stowarzyszenia Klub "[.....] " w K. wystąpiło w dniu ........2006 r. do Prokuratora Rejonowego dla ........z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie powziętej przez prokuraturę informacji na temat postępowań prowadzonych w sprawie lub przeciwko organizacjom pozarządowych lub członkom ich władz w latach 2001-2006 w związku z ich działalnością w sprawach publicznych, w szczególności poprzez udostępnienie kserokopii dokumentacji tych postępowań, w tym zawiadomień o popełnieniu lub możliwości popełnienia przestępstwa w związku z ich działalnością w sprawach publicznych, przesłanych zawiadomień od odpowiednich organów o prowadzonych postępowania w powyższych sprawach, postanowień o wszczęciu lub odmowie wszczęcia dochodzenia lub śledztwa, postanowień o umorzeniu dochodzenia lub śledztw w tych sprawach. Pismem z dnia .........Stowarzyszenie zostało wezwane do nadesłania odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego potwierdzającego fakt jego zarejestrowania jako warunku udzielenia informacji. Wnioskodawca pismem z dnia .......wystąpił do w/w Prokuratora Rejonowego o usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie udzieleniu bez zbędnej zwłoki żądanej informacji publicznej lub niepodjęcia w terminie 14 dni od złożenia wniosków innych przewidzianych ustawą czynności lub orzeczeń Pismem z dnia ........Prokurator Rejonowy w K. ponownie wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku przez dołączenie aktualnego odpisu z KRS oraz obowiązującego statutu stowarzyszenia. Pismem z dnia.......... Stowarzyszenie ponownie poinformowało Prokuratora Rejonowego, że nie powiadomił wnioskodawcy o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec czego nie ma ono obowiązku przedstawiania żądanych informacji, a ponadto KRS jest jawny i organ może w nim sprawdzić interesujące go dane. W odpowiedzi Prokurator Rejonowy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia......... jednocześnie informując, że ponieważ wnioskodawca zwraca się o udzielenie informacji to na nim spoczywa obowiązek uzupełnienia wniosku bez względu na jawność KRS. Następnie Stowarzyszenie Klub .......... wniosło do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego dla .........w sprawie rozpatrzenia złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku z dnia .......o udzielenie stowarzyszeniu informacji publicznej (I........). Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Prokuratora i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej informacji, stwierdzenie, iż informacje o jakie wystąpiło Stowarzyszenie stanowią informację publiczną oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, że reakcja podmiotu zobowiązanego na wniosek o udzielenie informacji publicznej winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Informacja Publiczna udostępniana jest w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy) chyba, że organ nie ma możliwości technicznych. W takim przypadku zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o innym sposobie udostępnienia informacji publicznej. Organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą Następuje to w formie decyzji administracyjnej. Podmiot niebędący organem władzy publicznej powinien sporządzić odpowiednie pismo. Skarżący wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. K.p.a. (w związku z art. 1 tego kodeksu) nie mają zastosowania do procedury udostępniania informacji publicznej (z wyjątkiem określonym w art. 16 ustawy). Ust. 2 art. 13 ustawy dotyczy tylko sytuacji, kiedy żądana informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni. Powyższe oznacza, iż tylko brak możliwości (który należy w zawiadomieniu podać) może uzasadniać przedłużenie terminu. Stowarzyszenie nie otrzymało żądanej informacji publicznej lub innego przewidzianego odpowiednimi przepisami pisma, w tym pisma, z którego wynikałoby, iż Prokurator nie jest w posiadaniu żądanej informacji lub, że została wydana decyzja administracyjna o odmowie udzielenia tej informacji. Stowarzyszenie podniosło, iż organ nie powiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, wobec czego stowarzyszenie nie posiada obowiązku wykazania swojej osobowości prawnej (nie posiadałoby go także w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż w takim przypadku przepisy k.p.a. należy stosować tylko do decyzji i to w sposób odpowiedni). Skarżący wskazał, że KRS jest jawny i organ może w nim sprawdzić interesujące go dane. Stowarzyszenie w piśmie z .........informowało, iż pod wnioskiem podpisany jest jego organ statutowy oraz numer KRS, co przesądza o braku obowiązku przedstawienia pełnomocnictwa i jest wystarczające do stwierdzenia osobowości prawnej stowarzyszenia. Zgodnie z ustawą uprawnionym do dostępu do informacji publicznej jest "każdy" co oznacza, iż niezgodne z prawem jest uzależnianie udzielenia informacji publicznej od spełnienia nieprzewidzianych prawem obowiązków takich jak np. odpis KRS. Nawet w przypadku jego nie zarejestrowania stowarzyszeniu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy dla ............... wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wnioskodawca zmierzał do uzyskania informacji przetworzonej i to w znacznym zakresie. Celem udostępnienia takiej informacji należałoby użyć znacznych sił i środków związanych z przeglądnięciem około 70000 spraw jakie w okresie pomiędzy 2001-2006 rokiem zostały zarejestrowane, co całkowicie zdezorganizowałoby pracę Prokuratury. Na żadnych aktach nie jest odnotowywane czy dotyczą one organizacji pozarządowych lub członków ich władz. Takie badania wykraczają poza ustawę o informacji publicznej bo utrudniają w sposób znaczny wykonywanie ustawowo określonych zadań . Organ odwołał się do postanowienia NSA z dnia 28 września 2006 r. sygn. l OZ 1330/06, z którego wynika, że do podejmowania czynności prawnych w imieniu Stowarzyszenia Klub "[.....]" potrzeba podpisu dwóch osób. Ponadto organ podniósł, że na Stowarzyszeniu spoczywa obowiązek dołączenia dokumentów, o które strona przeciwna wnosiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że żądana informacja, jako dotycząca wprost działalności publicznej i jej finansowania, jest informacją publiczną. Ta zresztą okoliczność nie była i nie jest kwestionowana. Zasadniczą kwestią w sprawie jest to, czy w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej mają zastosowanie wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Do tej ustawy ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Jednocześnie jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie. Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy instrukcyjne dla podmiotu zobowiązanego. Te dwie, dające się wyraźnie wyróżnić zasady postępowania, determinować muszą wynik dokonywanej w ramach badania zarzutu bezczynności, sądowej oceny podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności. Jest rzeczą oczywistą, że także i w ramach takiego postępowania może okazać się konieczne uzupełnienie złożonego wniosku o udostępnienie informacji. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg , jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 kpa, ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6 - 12 kpa. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji /władzy/ publicznej. Wbrew temu, co zdaje się uważać skarżący, to, że prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" /art. 2 ustawy/ nie oznacza, że osoba wnioskodawcy może być "anonimowa". Założyć należy, że wskazanie przez osobę wnioskującą danych pozwalających na jej identyfikację, czy też przedłożenie dokumentów pozwalających na ustalenie jej podmiotowości, statusu prawnego, zasad reprezentacji /jeśli chodzi o inny podmiot niż osoba fizyczna/, jest minimalnym wymaganiem. Podmiot zobowiązany ma pełne prawo domagać się takich danych, które pozwolą na należyte określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku. Rzecz jednak w tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy warunkowanie udostępnienia żądanej informacji od przedłożenia "odpisu z KRS potwierdzającego fakt zarejestrowania" i utrzymanie tego żądania pomimo wskazania przez Stowarzyszenie numeru w KRS nie znajdowało uzasadnienia. Ustalenie faktu zarejestrowania, statusu wnioskodawcy i jego reprezentacji mogło nastąpić także w inny sposób, w tym w oparciu także o inny, niż wymieniony w wezwaniu, dokument. Z alternatywy takiej jednak nie skorzystano. Nie jest też uzasadniony, podnoszony w odpowiedzi na skargę zarzut nienależytej reprezentacji Stowarzyszenia Klub "[....]". Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym przez Prokuratora orzeczeniu NSA sygn. l OZ 1330/06. Zamieszczone i ujawnione w sieci informatycznej wpisy w KRS pozwalają na stwierdzenie, że Przewodniczący jest uprawniony do występowania w imieniu Stowarzyszenia z wnioskami o udostępnienie informacji. W KRS, w rubryce "Organ uprawniony do reprezentacji", w podrubryce "Nazwa podmiotu uprawnionego do reprezentacji" wpisano "zarząd". W drugiej jednak podrubryce pod nazwą "Sposób reprezentacji" wpisano, iż "zarząd wybiera swoich reprezentantów do podejmowania czynności prawnych oraz zaciągania zobowiązań majątkowych poprzez upełnomocnionych dwóch członków zarządu. Przewodniczący reprezentuje Klub na zewnątrz". Przyznać trzeba, że sama redakcja tego zapisu może rodzić zastrzeżenia co do gramatycznej poprawności, nie to jednak decyduje o rzeczywistym znaczeniu zapisu. Z cytowanego sformułowania w rubryce "Sposób reprezentacji", stanowiącego odzwierciedlenie treści rejestrowanego statutu, wynika w sposób oczywisty, że Przewodniczący Stowarzyszenia Klub "[.....]" jest uprawniony do jednoosobowej reprezentacji Stowarzyszenia. Wyraźne rozgraniczenie pomiędzy "czynnościami prawnymi" a "reprezentacją" wskazuje jednoznacznie, że każdemu z tych pojęć Stowarzyszenie przypisało inne znaczenie. Jest to zrozumiałe, skoro powszechnie przyjmuje się że -jakkolwiek czynności procesowe są pewną odmianą czynności prawnych w szerokim znaczeniu - to jednak mają charakter specyficzny: ich swoiste skutki określają przepisy proceduralne, ewentualne zaś skutki w sferze prawa materialnego wywoływane są wtórnie. Instytucja "reprezentacji" podmiotu kojarzy się powszechnie właśnie z uprawnieniem do podejmowania tego rodzaju czynności, a więc składanie wniosków, podań i różnorodnych środków prawnych, w tym skargi do sądu administracyjnego. Zważyć przy tym należy, że ustawodawca tylko w ograniczonym zakresie reglamentuje powstawanie i funkcjonowanie stowarzyszeń i pozostawia im swobodę w ustalaniu sposobu reprezentacji we wszystkich formach działania. Dzieje się to w imię przywołanej w preambule ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, zasady wolności zrzeszania się. Także w świetle i tej zasady odczytywać należy zapisy statutu umożliwiające stowarzyszeniu podejmowanie czynności /niebędącymi czynnościami prawnymi "materialnymi" / w sposób jak najmniej skomplikowany, a skuteczny. Z tych powodów Sąd rozpoznający sprawę nie podziela poglądów wyrażonych w przywołanym przez Prokuratora postanowieniu NSA . Na marginesie jedynie wskazać warto, że - jak wynika z dołączonych do skargi dokumentów - już w dacie składania wniosku o udostępnienie informacji statut Stowarzyszenia uległ zmianie. Wedle nowego brzmienia jego § 9 ust. 2 Przewodniczący reprezentuje i zastępuje Klub na zewnątrz / w tym prze sądami i organami administracji publicznej/, podejmuje inne czynności prawne za Klub oraz organizuje jego prace. Jeśli zatem przyjąć - za postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1990 r. /l PR 440/90/ -, że uchwała o zmianie statutu wywiera skutki prawne od chwili jej podjęcia, to wynikającego z nowego zapisu uprawnienie Przewodniczącego nie ulega żadnej wątpliwości. Wreszcie i stwierdzić należy, że podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż przedmiotem żądania Stowarzyszenia była informacja przetworzona pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Taka ocena zgłoszonego żądania nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia w sprawie odpowiednich czynności. Stwierdzenie braku szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej /art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy/ uzasadnia wydanie negatywnego rozstrzygnięcia, a nie bezczynność. Stwierdzić więc należy, że pozostawienie w takiej sytuacji wniosku bez rozpatrzenia było równoznaczne ze stanem bezczynności. Dlatego też, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.