II SA/Kr 575/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala. Postanowieniem z dnia ..............1999 r. Wójt Gminy S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uwzględniając wniosek Z.G., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia ........1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie piętra na części budynku mieszkalnego przy .........w S. wydaną na wniosek J.Ł. i W.Ł.. Stwierdził, że Z.G. , będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej, nie brał udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia .........1999 r. Wójt Gminy S. , na podstawie art. 146 § 2 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia ........1998 r. stwierdzając, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja ta została uchylona w dniu ..........1999 r. przez organ odwoławczy, który sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że decyzja z dnia ...........1998 r. o ustaleniu wzizt jest wadliwa, bo nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 4 lipca 1994 r. : błędnie i niezgodnie z wnioskiem określono rodzaj inwestycji, nie wyjaśniono który z wymienianych w uzasadnieniu decyzji planów stanowi podstawę rozstrzygnięcia, nie podano na jakim obszarze leży działka ......... i nie zacytowano ustaleń dla tego obszaru, nie opisano warunków w zakresie obsługi infrastruktury, ani wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, na załączniku graficznym nie zaznaczono linii rozgraniczających . Ponadto decyzja ta narusza przepis art. 107 § 1 kpa, błędnie też wskazuje podstawę prawną tj. art. 40 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który ma zastosowanie w sytuacji braku planu miejscowego. Ponieważ decyzja ta jest wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie, organ I instancji nie mógł zastosować art. 146 § 2 kpa. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można bowiem interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne. Decyzją z dnia ..........1999 r. ...........Wójt Gminy S. , działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, po ponownym rozpatrzeniu na skutek wznowienia postępowania wniosku PP. Ł......... w sprawie ustalenia wzizt dla inwestycji polegającej na nadbudowie nad istniejącą częścią budynku mieszkalnego piętra o wym. 11x5 m. oraz przykrycia dachowego stromego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi w C......: 1) uchylił decyzję z dnia............1998 r. ..........w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. zatwierdzonego Uchwałą Nr .......Rady Gminy w S. z dnia ........1990 r., ogłoszonym w Dz. U. Nr 1 poz. 10 z dnia 10 stycznia 1991 r., zmienionym uchwałą Nr .........Rady Gminy z dnia ...........1992 r. ogłoszoną w Dz.Urz. Nr 1 poz. 4 z 1993 r., ustalił warunki dla inwestycji polegającej na nadbudowie nad istniejącą częścią budynku mieszkalnego piętra o wym. 11x5 m oznaczonej na załączniku graficznym kolorem czerwonym wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt. 9 - Prawo Budowlane przewidzianej do realizacji na działce położonej w S. przy ul. ............. Jako warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podano: "Działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem 3 MN przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Wysokość zabudowy 1-2 kondygnacji. Działka położona jest przy drodze oznaczonej symbolem ..........- ulica dojazdowa w osiedlu. Odległość zabudowy od krawędzi jezdni 8 m., szerokość w liniach rozgraniczających 10 m. Do szczegółowych ustaleń realizacyjnych planu odnoszą się w sposób kompleksowy ustalenia w punkcie 8 które stanowią, że teren zabudowy jednorodzinnej projektuje się w północnej części osady S. na zachód od ul. ...........Zabudowane jedynie dwoma budynkami jednorodzinnymi. Jednym z tych budynków jest przedmiotowy budynek . Ze względu na brak szczegółowych ustaleń odnośnie rozbudowy istniejących budynków przyjęto ustalenia dla terenów istniejącego i projektowanego budownictwa jednorodzinnego - MN; wysokość budynków do dwóch kondygnacji mieszkalnych z ewentualnym wykorzystaniem poddasza na cele użytkowe". Wśród warunków wynikających z przepisów szczególnych wskazano obowiązek zachowania zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami sztuki technicznej, w sposób określony wymogami art. 5 ust. 2 prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994r.) oraz w sposób określający ład przestrzenny na tym terenie. W ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w szczególności wskazano konieczność ochrony nieruchomości P. Z. G. przed ograniczeniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał: Podstawą decyzji jest miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. z 1990 r. Co prawda plan ten odwołuje się w części zagospodarowania terenu do Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i pensjonatowego, zwanym "[.....]" w S. na lata 1984 - 1995 zatwierdzonego uchwałą Nr ..........Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia ...........1985 r., jednakże plan ten miał charakter czasowy, a przede wszystkim plan ten w zakresie terenu objętego decyzją nie dokonuje ustaleń, ale odwołuje się do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego fragmentu S. zatwierdzonego Uchwałą Nr ........Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia .........1975 r., który stracił moc z powodu nie umieszczenia go w wykazie przepisów obowiązujących prawa miejscowego, sporządzonego w 1990 r. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. teren, na którym położona jest w/w nieruchomość, przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną oznaczoną symbolem 3 MN - teren istniejącego budownictwa jednorodzinnego do trwałej adaptacji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z.G. Wskazał, że planowana rozbudowa w postaci nadbudowy nad garażem zaadoptowanym na cele mieszkalne istniejącego domu jednorodzinnego zamieszkałego przez cztery rodziny spowoduje zmianę już po części dokonaną przeznaczenia budynku jako jednorodzinnego na budynek o zabudowie zwartej szeregowej wielorodzinnej. Konstrukcja przedmiotowego budynku rodzi wątpliwości czy w sposób planowany jego przebudowa nie zagrozi bezpieczeństwu. Ponadto zdaniem odwołującego inwestycja zgodnie ze złożonymi planami narusza w sposób istotny ustalenia planu, oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego 1-3 MN jako teren budownictwa jednorodzinnego w oparciu o opracowany szczegółowy plan zatwierdzony uchwałą Nr ..........Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia ..........1975 r. Odwołujący wskazał również na naruszenie przepisów prawa budowlanego. Decyzją z dnia ..........2000 r. ...........Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że działka objęta wnioskiem w sprawie zamierzonej inwestycji leży na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania miejscowości S. na terenie oznaczonym symbolem "3 MN" o zapisie tekstowym: "tereny istniejącego budownictwa jednorodzinnego do trwałej adaptacji. Dla tego terenu opracowano także plan szczegółowy zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady w S. Nr .........z dnia ..........1985r." W/w plan obecnie stracił moc prawną, bowiem nie został umieszczony w wykazie przepisów obowiązujących prawa miejscowego na terenie gminy S. - sporządzonego w 1990 r., zatwierdzonym uchwałą nr ........Rady Gminy w S. Organ l instancji zasadnie uznał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne na wskazanej działce nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, zgodnie z którym teren na którym planowana jest budowa przeznaczony jest pod budownictwo jednorodzinne - do trwałej adaptacji. Zakres pojęcia adaptacja budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza nadbudowy części istniejącego budynku mieszkalnego o zakres programowy niezbędny do dalszego użytkowania - nie wykraczającego poza zakres gabarytów zewnętrznych obiektu w rzucie poziomym. Ponadto organ I instancji zawarł w warunkach wymóg realizacji inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zastrzeżenia dotyczące m.in. ograniczenia dostępu światła słonecznego i zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji obiektu są przedwczesne i nie mogą być rozpatrywane na obecnym etapie dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem decyzji, która zapadła w tym postępowaniu jest jedynie przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, a więc ochrona interesów osób trzecich może być rozważana tylko w tych granicach. Kolegium wyjaśniło również, że zgodnie z § 3 pkt 3 w/w rozporządzenia przez zabudowę wielorodzinną rozumie się budynek zawierający więcej niż 4 mieszkania. W rozpoznawanej sprawie dopiero na etapie przedłożenia przez inwestora pełnej dokumentacji budowlanej w tym projektu technicznego nadbudowy a także inwentaryzacji stanu istniejącego, organ oceni czy w budynku znajdują się już cztery mieszkania. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie złożył Z.G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów art. 16, 33 i 34 ustawy z lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podtrzymał zarzuty dotyczące niedopuszczalności rozbudowy dotychczasowego budynku jednorodzinnego prowadzącego do powstania budynku wielorodzinnego. Wskazał, że nadbudowa na garażu kondygnacji i dachu nie ma nic wspólnego z przystosowaniem już istniejących po pewnych zmianach pomieszczeń na cele mieszkaniowe, co mieści się w pojęciu adaptacji. Podniósł również, że organ odwoławczy nie wskazał podstaw prawnych swojej decyzji. Nadto w piśmie z dnia ..........2000 r. skarżący zakwestionował orzeczenie techniczne opracowane przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż.J.S. , z którego wynika, iż obecne i zamierzone użytkowanie (po wykonaniu nadbudowy) nie narusza interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przede wszystkim wskazać trzeba, że skarga dotyczy tej części decyzji, w której wniosek inwestorów uwzględniono ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchylenie, po wznowieniu postępowania, decyzji o wzizt wydanej poprzednio nie jest w ogóle kwestionowane, a nastąpiło zgodnie z żądaniem skarżącego. Nie dostrzegając zatem mogących powodować nieważność wad decyzji w tej części, stosownie do zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego sformułowanego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w dalszej analizie odnosi się do drugiego z wymienionych rozstrzygnięć. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji wydawana była na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - na podstawie przepisów szczególnych. Drugi z wymienionych przypadków w rozpoznawanej sprawie należy odrzucić, bowiem niewątpliwe jest, że dla terenu objętego wnioskiem inwestora był uchwalony i obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonych w toku postępowania sądowego pełnych tekstów planów wynika, że uchwałą nr .............z dnia ..........1990 r. Rada Gminy w S. wprowadziła zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. zatwierdzonego uchwałą nr ...........Gminnej Rady Narodowej z dnia ..........1981 r. Załącznikiem do uchwały z dnia ........1990 r. jest dokument nazwany "Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. ", obejmujący wszystkie, istotne dla planu elementy jak: informacje ogólne dotyczące zagospodarowania, opis stanu istniejącego, cele planu i polityki przestrzennej w poszczególnych działach, a przede wszystkim ustalenia generalne i ustalenia dotyczące poszczególnych terenów. Nie może więc ulegać wątpliwości, że akt o takiej zawartości , zatwierdzony uchwałą Rady Gminy, stanowił miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, będący podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z przepisami art. 67 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy /1 stycznia 1995 r./, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z wyłączeniem jednak terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Usuwając zgłaszaną przez skarżącego wątpliwość stwierdzić trzeba, że - jak wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z dnia ..........1998 r. - on sam uzyskał pozwolenie na budowę 1979 r. wydane na podstawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr ........z dnia .........1981 r. - a więc tego samego, który został "zmieniony" uchwałą z .......1990 r. nr ......Teren 3 MN, na którym znajduje się działka inwestorów został umieszczony i opisany w planie ogólnym z .........1990 r. Dla tego terenu przewidziano; "teren istniejącego budownictwa jednorodzinnego do trwałej adaptacji, teren posiada plan szczegółowy zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady w S. nr .........z dnia .........1985 r." W rozdziale pt. "Ustalenia dotyczące wydzielonych w planie obszarów przeznaczonych pod zainwestowanie osadnicze", dla terenów istniejącego i projektowanego budownictwa jednorodzinnego, oznaczonego symbolem MN określono wielkości działek w zależności od rodzaju zabudowy /wolnostojące, bliźniacze, szeregowe/, wysokość budynków do 2 kondygnacji z ewentualnym wykorzystaniem poddasza na cele użytkowe". Wymieniona w podstawie prawnej decyzji organu I instancji zmiana planu z dnia ........1992 r. /uchwała nr ......./ - jak wynika z treści przedłożonego w postępowaniu sądowym aktu - była zmianą jednostkową i nie dotyczyła cytowanych zapisów planu. Z kolei plan szczegółowy /uchwała z .......1985 r. ............do którego odwołuje się zapis planu z ..........1990 r. w części dotyczącej terenu 3 MN, dotyczył osiedla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i pensjonatowego /"..........."/ na lata 1984-1995. W dacie zatem nawet pierwotnej decyzji o ustaleniu wzizt /z dnia ...........1998 r./ , uchylonej następnie po wznowieniu postępowania, plan ten już nie obowiązywał. W tej sytuacji odnotować tylko można, że uchwała Rady Gminy w S. z dnia ...........1990 r. nr .........podjęta w oparciu o przepis art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zawierająca wykaz obowiązujących nadal aktów prawa miejscowego wydanych przed 27 maja 1990 r. , obejmuje "uchwałę ........z dnia .........1985 r. o zatwierdzeniu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej jednostek - osiedla "[....] " w S". Numer i nazwa wymienionej uchwały odpowiadają numerowi i nazwie uchwały przywołanej w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia ..........1990 r., odmienna jest tylko data wydania aktu. Jeśli jednak przyjąć nawet, że odmienność ta jest wynikiem omyłki lub niedokładności i w istocie uchwała nr ...........wymienia ten sam szczegółowy plan zagospodarowania osiedla "[......] ", do którego odwołuje się plan ogólny z dnia ........1990 r., to i tak obowiązywanie tegoż szczegółowego planu jako aktu prawa miejscowego, jakkolwiek utrzymane na okres po dacie .......... maja 1990 r., nie mogło przekroczyć daty, na którą plan ten uchwalono tj. roku 1995. Tym bardziej podstawą wydania decyzji nie mógł być szczegółowy plan zagospodarowania zatwierdzony uchwałą nr .......z dnia ....... 1975 r., do którego odwołuje się plan szczegółowy z .........1985 r. w opisie ustaleń szczegółowych dla terenu budownictwa jednorodzinnego. Bez względu na to, czy szczegółowy plan był objęty czy też nie uchwałą zawierającą wykaz aktów prawa miejscowego obowiązujących nadal po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. .tj. po dniu 27 maja 1990 r., w dacie zaskarżonej decyzji obowiązywał już tylko ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. zatwierdzony uchwałą nr ........i do jego tylko zapisów można było odnosić warunki zamierzonej inwestycji. W tym zaś zakresie organ swoje zadanie wykonał prawidłowo. Warunki ustalone zostały na podstawie tego planu, który rzeczywiście obowiązywał. Jest niewątpliwe, że wg. tego planu teren, na którym znajdować miała się zamierzona inwestycja, oznaczony był symbolem MN przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne bez wskazania jednak szczegółowego usytuowania, rozmieszczenia i liczby budynków. Z cytowanych zapisów planu, a w szczególności przy uwzględnieniu przeznaczenia podstawowego i to z określeniem "do trwałej adaptacji" nie jest możliwe wyprowadzenie wniosku o sprzeczności zamierzonej inwestycji z planem. Inwestycja miała przecież polegać na nadbudowie części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w istocie więc na powiększeniu istniejącego budynku jednorodzinnego o dalszą część mieszkalną. Z założenia inwestycja tak określona nie prowadziła do odmiennego, niż przewidywał to plan, zagospodarowania terenu. W takiej zaś sytuacji , stosownie do przepisu art. 43 ustawy organ nie był uprawniony do odmowy ustalenia warunków. Kwestią zupełnie odrębną jest to, czy realizacja konkretnego projektu budowlanego w realiach istniejącego w terenie stanu faktycznego mogłaby prowadzić do zagospodarowania terenu sprzecznego z planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić trzeba, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter abstrakcyjny w tym znaczeniu, że nie odnosi zamierzonej inwestycji do realiów istniejących na gruncie, lecz do przepisów dotyczących przeznaczenia terenu. W kompetencjach organu wydającego taką decyzję nie mieści się też badanie ani projektu budowlanego, ani możliwości realizacyjnych, ani warunków technicznych. Organ ten zatem nie może stwierdzić, czy realizacja zamierzenia, które samo w sobie jest zgodne z zapisami planu, w połączeniu ze stanem istniejącym, doprowadzi do niezgodnego z planem zagospodarowania terenu. Taka kontrola jest możliwa do przeprowadzenia dopiero na etapie badania projektu zagospodarowania terenu stanowiącego element projektu budowlanego. Odpowiednia kompetencja dla organu administracji architektoniczno - budowlanej przewidziana została w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ ten sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu między innymi z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. To zatem organ budowlany uprawniony będzie do badania, czy realizacja przedmiotowej, zamierzonej inwestycji, doprowadzi do zagospodarowania terenu domem wielomieszkaniowym, czy też funkcja zabudowy jednorodzinnej będzie zachowana. Również dopiero na tym etapie możliwe jest badanie zgodności projektowanej inwestycji z warunkami technicznymi, w tym również dotyczącymi odległości, doświetlenia i nasłonecznienia. Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym powodować uwzględnienie skargi. Zawarte w jej uzasadnieniu nieścisłości dotyczące dat, numeracji i kolejności przywoływanych powyżej planów zagospodarowania nie miały wpływu na ustalenie rzeczywiście obowiązującego stanu prawnego i na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.