IV SA/Wa 1811/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W. C. i J. C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących W. C. i J. C. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Minister Środowiska zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z (...) lipca 2007r. (z zaistniałą oczywistą omyłką w roku, tj. 2076r.) - wydanym po rozpoznaniu zażalenia W. i J. C. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z (...) sierpnia 2006r. odmawiające uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na odbudowie małej elektrowni wodnej na rzece P. w km (...) na działce nr (...) w miejscowości O., gmina T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż planowana inwestycja będzie polegać na odbudowie małej elektrowni wodnej, która obecnie stanowi fragment zdewastowanego jazu o konstrukcji betonowej, zlokalizowanego na rzece P.. Mała elektrownia wodna wymaga wykorzystania wody spiętrzonej na jazie, zniszczonym w wyniku działań wojennych, a obecnie w złym stanie technicznym. Jaz wymagałby więc odbudowy, a także zmiany koryta rzeki w jego rejonie i przywrócenia do stanu sprzed 1945r. Fakt ten potwierdza opinia prof. B. (którą przytoczył w postanowieniu organ pierwszej instancji), podobnie zresztą jak i inne opinie znajdujące się w aktach sprawy. Wojewoda wskazał także przesłanki, które uwzględnił dokonując przedmiotowego rozstrzygnięcia. Tak więc niezasadny jest zarzut stron o tendencyjnym rozpoznaniu sprawy i przyjęciu do rozstrzygnięcia niesłusznego stanowiska przedstawionego w ww opinii. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji analizując cały materiał dowodowy wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, iż przedsięwzięcie jest projektowane na rzece P., położonej w obszarze Natura 2000 "Dorzecze P.", utworzonym ze względu na najlepsze warunki dla tarła łososi, gatunki z załącznika II do Dyrektywy Siedliskowej. Ponadto naturalny charakter rzeki i jej dopływów umożliwia tarło także innym rybom łososiowatym. Przegrodzenie rzeki w m. O. byłoby działaniem sprzecznym z prowadzoną restytucją łososia w P. oraz z zaleceniami HELCOM 19/2 z dnia 26 marca 1998r. dotyczącymi ochrony i poprawy populacji dzikiego łososia w obszarze Morza Bałtyckiego. Zgodnie z tym dokumentem Polska zobowiązała się nie budować żadnych nowych, stałych lub tymczasowych przeszkód mechanicznych, które uniemożliwiają migrację w rzekach łososiowych oraz podjąć niezbędne wykonalne środki w celu poprawy warunków środowiska w obecnych i potencjalnych rzekach łososiowych, aby ułatwić przyszłą naturalną reprodukcję łososia. Organ podkreślił też, iż zwrócił się do Państwowej Rady Ochrony Przyrody o opinię w sprawie ewentualnej możliwości budowy uzgadnianej inwestycji. PROP w swojej opinii z (...) czerwca 2007r. stwierdził m.in., iż "Obszar Natura 2000 Dorzecze P. został wyznaczony ze względu na kompleks siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków związanych z doliną P. i dolinami jej dopływów. Obszar ten został zgłoszony przez Polskę 1 maja 2004r. Komisji Europejskiej jako projektowany obszar o znaczeniu Wspólnotowym. Od chwili przesłania do Komisji, obszar ten podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody, w tym szczególnie art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich Polska jest zobowiązana zapewnić skuteczną ochronę tego obszaru, w tym zapobiec wszelkiemu pogorszeniu jego stanu". Opiniodawca stwierdził ponadto, że "Projektowana inwestycja - ewentualna budowa małej elektrowni wodnej O. - oznaczałaby wprowadzenie w nurcie rzeki nowej, nieistniejącej obecnie przegrody - piętrzenia o wysokości 2,0 m. Dla kwalifikacji oddziaływania nie ma znaczenia, że takie piętrzenie istniało przed II wojną światową. Za punkt wyjścia musi być uznany stan obecny, w którym wskutek zniszczenia jazu po II wojnie światowej, od kilkudziesięciu lat piętrzenie w tym miejscu nie istnieje, a rzeka od tego czasu zachowuje drożność dla ryb. Zagadnienie ochrony łososia, w tym ren atu ryza ej i jego siedlisk i zachowania/odtwarzania drożności ekologicznej rzeki będzie niewątpliwie jednym z podstawowych działań ochronnych w obszarze Natura 2000 "Dorzecze P.". Nie ma więc wątpliwości, że z punktu widzenia celów ochrony tego obszaru Natura 2000 wprowadzanie jakichkolwiek nowych przegród jest działaniem pogarszającym stan ochrony siedliska ryb wędrownych, w tym łososia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści Standardowego Formularza Danych obszaru Natura 2000, w zgromadzonych w sprawie opiniach specjalistycznych, a także w międzynarodowych ustaleniach i rekomendacjach dotyczących ochrony łososia (w tym przytoczonej przez Wojewodę (...) Rekomendacji 19/2 HELCOM z 26 marca 1998r.". Zgodnie z art. 33 i art. 34 ustawy o ochronie przyrody podstawową kwestią przy wydawaniu zgody na realizację inwestycji na obszarze Natura 2000 jest ocena jej wpływu na ów obszar, a dopiero po uznaniu inwestycji za znacząco negatywnie oddziałującą na obszar, rozpatrywana jest kwestia nadrzędnego interesu publicznego, przy braku rozwiązań alternatywnych i przy zaprojektowaniu kompensacji przyrodniczej. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Inwestor przewidział lokalizację na swojej działce nr (...) w m. O., a więc nie można w tej sytuacji rozpatrywać rozwiązania alternatywnego. Projektowana elektrownia wykorzystywałaby oczywiście odnawialną energię wody, co leży w interesie publicznym, jednakże interes publiczny produkcji niewielkiej ilości energii elektrycznej zderza się z interesem publicznym zachowania we właściwym stanie siedliska łososia na terenie objętym ochroną. Porównanie to oznacza, że interes publiczny budowy elektrowni nie może być uznany za nadrzędny. Argumentacja stron, że nie dopuszcza się budowy MEW, a dopuszcza się budowę przeciwpowodziowego zbiornika retencyjnego O. nie może być uwzględniona. Budowa zbiornika O. jest również dyskusyjna w aspekcie ochrony obszaru Natura 2000 "Dorzecze P.", jednakże w jego przypadku istnieją istotne przesłanki interesu publicznego, tj. ochrona przed powodzią m. B.. Przesłanką zezwalającą na budowę nowych przegrodzeń P. nie może być też wadliwie działająca przepławka w miejscowości R.. Stwierdzenie takie nie jest do końca prawdziwe, bowiem zanotowano istnienie tarlisk łososia w okolicy O., a więc powyżej R.. Ponadto nawet wadliwie działająca przepławka w R. powinna spowodować podjęcie działań mających na celu jej przebudowę, natomiast nie może mieć wpływu na ocenę oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w tym możliwość realizacji tej ochrony w przyszłości. W. C. i J. C. w skardze, uzupełnionej pismem procesowym z 28 października 2007r., wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność przedmiotu sprawy, w szczególności stanu rzeki P. i odbudowy małej elektrowni wodnej (MEW) oraz jej wpływu na ochronę środowiska. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. K.p.a. Skarżący uważają, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie oraz na jego podstawie nie ocenił, czy okoliczności, na których oparł się organ pierwszej instancji zostały udowodnione. W tym nie uwzględnił m.in. przedłożonego przez nich raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wynikających z niego wniosków. Strony zarzuciły też organowi naruszenie art. 10 K.p.a. przez nieinformowanie ich o przeprowadzanych dowodach i o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Skarżący zarzucili, iż organy orzekające w sprawie nie uwzględniły faktu, że przewidują oni odbudowę istniejącej w przeszłości MEW a nie budowę elektrowni wodnej, proponując jednocześnie budowę dwóch przepławek dla wysokiego i niskiego przepływu wód, co zapewni wszystkim organizmom wodnym żyjącym w P. swobodną migrację. Drożność rzeki będzie zachowana i tym samym wyeliminowane zostanie negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "Dorzecze P.", utworzony ze względu na najlepsze warunki dla tarła łososi i innych ryb łososiowatych. Przedmiotem inwestycji jest odtworzenie walorów historycznych terenu, tj. pierwotnej elektrowni wodnej działającej do 1945r. Organy nie wzięły też pod uwagę położenia planowanej odbudowy MEW. W postępowaniu określono ją jako położoną w miejscowości T. albo powyżej m. R., tymczasem MEW ma być odbudowana w m. O., które leży poniżej m. R. (określając położenie tych miejscowości według zasad, iż rzeka bierze początek w górnym jej położeniu). Przepływa ona przez gminę T., a nie przez tą miejscowość. Jest to istotne i ważne ze względu na to, że rzeka jest dostępna dla rozrodu ryb wędrownych jedynie do spiętrzenia w R.. Strony zakwestionowały również wzięty pod uwagę przez organ protest Towarzystwa Miłośników P., które jako organizacja ekologiczna złożyło w postępowaniu, nie mając statusu strony, gdyż na żadnym etapie postępowania administracyjnego Towarzystwo nie zgłosiło chęci uczestniczenia w nim, jak również opinię prof. dr hab. R. B., przygotowaną na prośbę tego Towarzystwa. Stwierdziły, iż oba te dokumenty są dokumentami prywatnymi, więc nie mogą przedstawiać żadnej mocy dowodowej w sprawie. Nadto wspomniana opinia nie może również stanowić dowodu z opinii biegłego, gdyż organ administracji prowadzący postępowanie o taką opinię się nie zwracał w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących organy winny także uwzględnić interes społeczny wynikający z innych przepisów europejskich, mianowicie Konwencji klimatycznej i protokołu z Kyoto, podpisanego przez Polskę, który zobowiązuje m.in. do dokonywania zmian w polityce energetycznej i sektorze energetycznym kraju. Jednym z elementów przyjętych przez Polskę zobowiązań jest rozszerzenie udziału odnawialnych źródeł energii w ogólnym bilansie energetycznym. Podejmowane przez nich działania w kierunku odbudowania MEW są zgodne z tym kierunkiem i należało je również rozważyć. Nadto strony zauważyły, iż z decyzji o warunkach zabudowy, którą uzyskały (..) stycznia 2004r. jednoznacznie wynika, iż możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na odbudowie siłowni młyna i jazu dla celów elektrowni na prawym brzegu rzeki P. przewidzianej do realizacji w O. na dz. nr (...). Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiło dla stron podstawę do dalszego inwestowania w to przedsięwzięcie. Jednak wydłużające się procedury administracyjne doprowadziły do tego, że zmuszeni zostali, w związku ze zmianą przepisów prawa, do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał skargę za zasadną, albowiem postanowienie Ministra Środowiska z (...) lipca 2007r. (z oczywistą pomyłką w dacie określoną jako rok wydania "2076r."), narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r., nr 129, poz. 902, ze zm.) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia organ właściwy do wydania decyzji uzgadnia warunki realizacji danej inwestycji z organem ochrony środowiska. Zaskarżone postanowienie jest więc aktem wydanym w postępowaniu uzgadniającym, będącym jednym z etapów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko kończącym się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Sądu Minister Środowiska w tymże postępowaniu, rozpoznając sprawę na etapie zażalenia, naruszył poniższe przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazując naruszenia przepisów jakich dopuścił się organ odwoławczy na wstępie należy wyjść od zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a nie tylko kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i przytaczania jego stanowiska w sytuacji utrzymania w mocy wydanego przez ten organ aktu. Przywołana zasada ogólna postępowania administracyjnego wymusza więc na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydawanego przez siebie aktu administracyjnego nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Innymi słowy w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. W kontekście powyższych wywodów należy stwierdzić, iż w kontrolowanym postępowaniu zażaleniowym nie doszło do rozpoznania sprawy na nowo w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania ostatecznego postanowienia. Minister Środowiska nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ostatecznego jej załatwienia czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Dowodem na tą okoliczność jest uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia, które sprowadza się do przytoczenia pewnych fragmentów uzasadnienia postanowienia Wojewody (...), opinii prof. B. i Państwowej Rady Ochrony Przyrody z (...) czerwca 2006r., a nadto powołania się na Rekomendację 19/2 Helcom z 26 marca 1998r. oraz ogólnikowego odniesienia się do treści zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ przytoczył jedynie treść dowodów, na których się oparł, bez wskazania faktów, które uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom (z powołaniem się na nie) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, iż nie dokonał swobodnej oceny dowodów zgodnie z zasadą unormowaną w art. 80 K.p.a., czyli w oparciu o przekonywujące podstawy, a nie według własnego uznania, i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu. Uzasadnienie aktu administracyjnego winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z aktu administracyjnego, który strona otrzymuje powinna jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Przedstawione działanie organu, oprócz naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., stanowi także naruszenie kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasady przekonywania z art. 11 K.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Zasadnym jest więc zarzut skarżących odnoście wybiórczego potraktowania materiału dowodowego zebranego w sprawie, przez przytoczenie tylko tych dokumentów, które przemawiają za słusznością stanowiska, na którym stanął organ odwoławczy. Trafnym jest również zarzut skarżących, iż Minister Środowiska nie umożliwił im przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego sprawy, głownie z racji tego, że w postępowaniu zażaleniowym organ gromadził dodatkowe dowody z dokumentów. Takim postępowaniem naruszył kolejną z zasad ogólnych, mianowicie zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Natomiast - wbrew twierdzeniom skarżących - takie dokumenty jak protest Towarzystwa Miłośników P., jak i opinia prof. B. (określone przez strony mianem dokumentów prywatnych) mogły zostać włączone przez organ do materiału dowodowego sprawy i ocenione według takich samych zasad dowodowych w sprawie jak każdy inny dowód z dokumentów. Natomiast pod żadnym względem opinii prof. B. organy nie mogłyby potraktować jako opinii biegłego, albowiem - jak słusznie skarżący zauważyli - biegłego w postępowaniu administracyjnym powołuje organ administracji prowadzący to postępowanie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister Środowiska obowiązany jest mieć na względzie wytyczne zawarte w niniejszym orzeczeniu Sądu, aby w przyszłości nie narazić się na zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Orzekając w aspekcie tychże wytycznych organ odwoławczy w szczególności winien: 1) trzymać się ściśle tego, że uzgadnia inwestycję polegającą na odbudowie a nie budowie małej elektrowni wodnej (na co zwracają uwagę skarżący), 2) odnieść się twierdzeń skarżących odnośnie przeciwpowodziowego wpływu planowanej inwestycji oraz propozycji budowy dwóch przepławek dla wysokiego i niskiego przepływu wód, co ich zdaniem zapewni wszystkim organizmom wodnym żyjącym w P. swobodną migrację oraz zachowanie drożności rzeki, tym samym wyeliminuje negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "Dorzecze P."; nadto do wątpliwości skarżącego - podniesionych na rozprawie - co do stwierdzenia zawartego w opinii prof. B., iż na przedmiotowym odcinku odbywa się faktycznie tarło łososia, jako że wedle wiedzy strony tarło odbywa się na płytkich wodach, 3) mieć na uwadze dokładne położenie planowanej odbudowy MEW, z racji twierdzenia skarżących, iż rzeka jest dostępna dla rozrodu ryb wędrownych jedynie do spiętrzenia w R., 4) odnieść się na zarzutów sformułowanych w zażaleniu, 5) dokonać oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jak każdego innego dowodu z dokumentów, 6) dokonać, również na powyższych zasadach, oceny dokumentów załączonych do zażalenia i wszystkich innych zgromadzonych w sprawie (zarówno przytaczanych na potwierdzenie prezentowanego przez organ stanowiska, jak i je negujących), 7) oprzeć rozstrzygnięcie na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu, 8) zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. W tym stanie rzeczy uznano, iż zaskarżone postanowienie narusza wyżej powołane przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Nadto zauważenia wymaga, iż Sąd nie uwzględnił żądania skarżących odnośnie uchylenia również postanowienia organu pierwszej instancji, tym samym nie skorzystał z uprawnień jakie daje mu art. 135 P.p.s.a., uznając iż takiej treści orzeczenie nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd nie rozważał również w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności określone w piśmie procesowym z (...) października 2007r. w kontekście jego zasadności, albowiem ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w oparciu, o którą sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa, nie uprawnia sądu - poza możliwością przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.) - do przeprowadzania innych dowodów, w tym więc i dowodu z opinii biegłego.