III SA/Wr 257/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Ryszard Pęk, Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji regulującej sytuację prawną samochodu osobowego oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] Nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Urzędu Celnego we W. nr [...] z dnia [...], regulującej sytuację prawną towaru - samochodu osobowego marki P. na amerykańskich numerach rejestracyjnych, bez oryginalnych dokumentów, rok produkcji [...] r., nr nadwozia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Mianowicie w marcu [...] r. do Urzędu Celnego we W. wpłynęły materiały od Policji o ujawnieniu w miejscowości G., w warsztacie samochodowym na terenie posesji J. Cz., przedmiotowego samochodu osobowego marki P., Sąd Rejonowy w Ś. wyrokiem z dnia [...] uznał J. Cz. za winnego przyjęcia na przechowanie jesienią [...] r. tego samochodu. Wymierzył mu karę grzywny, a samochód przekazał Urzędowi Celnemu we W. do odrębnego postępowania. Decyzją z dnia [...]. nr [...], skierowaną do J. Cz., dyrektor Urzędu Celnego we W. uregulował sytuację prawną towaru w postaci przedmiotowego samochodu, obejmując towar procedurą dopuszczenia do obrotu oraz wymierzył należności celne i wyliczył odsetki. Do decyzji dołączono zawiadomienie o powstaniu obowiązku podatkowego. Z uwagi na nie wniesienie odwołania decyzja ta stała się ostateczna. W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Izbę Celną we W. J. Cz. wystąpił do dyrektora tej izby z wnioskiem z dnia [...] o "ostateczne załatwienie" sprawy. Zakres wniosku wykroczył jednak poza kwestię umorzenia postępowania egzekucyjnego. Po wezwaniu o sprecyzowanie treści żądania organ uznał, że J. Cz. wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego we W. nr [...] z dnia [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej we W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji ostatecznej. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej we W. po rozpatrzeniu odwołania J. Cz. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...]. Przyjęto bowiem przedwcześnie, że strona wnosi o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji. Strona przywołała argumentację związaną z procedurą stwierdzenia nieważności, podając jednak także jako podstawę prawną żądania, obok art. 247, art. 265 Kodeksu celnego. Żądanie nie zostało więc sprecyzowane. J. Cz., wezwany o sprecyzowanie żądania, wystąpił o "wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...]". Ponownie jednak nie uściślił, z jakiej instytucji prawnej chce skorzystać, z trybu stwierdzenia nieważności decyzji czy zmiany decyzji w oparciu o art. 2651 Kodeksu celnego. Dyrektor Izby Celnej we W. rozpoznał więc wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Wniosek o zastosowanie art. 2651 Kodeksu celnego przekazał natomiast do rozpatrzenia Naczelnikowi Urzędu Celnego w W., jako właściwemu w sprawie organowi I instancji. Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu powołał się na art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, według którego organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego. Decyzja ta nie została zaskarżona. Pełnomocnik strony wniósł natomiast dnia [...] o rozpoznanie sprawy w oparciu o przepis art. 2651 Kodeksu celnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego w W. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Urzędu Celnego we W. nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że stronę zaliczono słusznie do kręgu dłużników długu celnego, powstałego w związku z nielegalnym wprowadzeniem przedmiotowego pojazdu marki P. na polski obszar celny. Działania organu celnego, również te związane z ustaleniem kręgu dłużników, wynikały z obowiązujących przepisów prawa. Przesłanką zastosowania art. 2651 ustawy Kodeks celny w zakresie uchylenia ostatecznej decyzji jest natomiast ważny interes publiczny lub ważny interes strony. Uznaniowego charakteru tych regulacji prawnych nie można interpretować w ten sposób, że samo istnienie ważnego interesu podatnika przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia godzącego w ten interes. Podkreślono, że obowiązkiem organu celnego jest uwzględnianie nie tylko interesu podatnika, ale też interesu publicznego. W ramach troski o interes publiczny organy celne powołano do realizacji wpływów budżetu państwa. Nie mogą zatem dowolnie rezygnować z należności ustalonych przepisami. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ II instancji podkreślił, że w ramach postępowania prowadzonego przez organ I instancji, wszczętego wnioskami strony z dnia [...] oraz [...], strona nie skorzystała z możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Nie skorzystała też z możliwości uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ powołał w uzasadnieniu art. 2651 § 1 Kodeksu celnego. Według tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Organ wyjaśnił, że tryb z art. 2651 Kodeksu celnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych. Stanowi on wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Organ podkreślił, że celem tego trybu nie jest kolejna instancyjna kontrola prawidłowości wydanej decyzji. Sprawia to, że w tym trybie organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie. Organ stwierdził, że przesłanki wzruszenia decyzji określone w art. 2651 Kodeksu celnego są następujące: decyzja musi być ostateczna; na mocy tej decyzji strona nabyła prawo; za wzruszeniem tej decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony; przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (przesłanka negatywna). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Przesłanek "ważnego interesu strony" oraz "interesu publicznego" nie zdefiniowano prawnie. Biorąc pod uwagę nadzwyczajność tego trybu weryfikacyjnego oraz to, że w tym trybie organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie, należy przyjąć, że badanie przesłanki "ważnego interesu strony" oraz "interesu publicznego" nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem postępowania. Organ podkreślił, że strona przy składaniu wniosku, poza zanegowaniem prawidłowości uznania jej za stronę postępowania celnego, nie wskazała ani nie wykazała, jaki interes publiczny, czy jaki ważny interes strony przemawiał za uchyleniem przedmiotowej decyzji ostatecznej w trybie art. 2651 Kodeksu celnego. Strona nie wykazała także w odwołaniu przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji. Organ podkreślił, że w trybie nadzwyczajnym, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej i który nie ma na celu kolejnej instancyjnej kontroli prawidłowości wydanej decyzji, "ciężar dowodu", a więc konieczność wskazania okoliczności, w których upatrywany jest "ważny interes" lub "interes publiczny", spoczywa na stronie, zmierzającej do zmiany ustalonego już ostatecznie stanu rzeczy. Organ przyjął, że "ważny interes strony" musi być rzeczywiście na tyle ważny, aby "równoważył" i usprawiedliwiał odstępstwo od podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz uzasadniał zastosowanie trybu nadzwyczajnego. Według organu, wywody pełnomocnika strony nie uzasadniają natomiast wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która stała się decyzją ostateczną w [...]. Organ II instancji uznał, że na gruncie postępowania administracyjnego brak jest podstaw do bezpośredniego stosowania zasad prawnych odnoszących się do stosunków cywilnoprawnych. Nieuzasadnione jest zatem negowanie rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o art. 5 Kodeksu cywilnego. Według organu nietrafna jest również argumentacja o naruszeniu art. 247 § 1 pkt 3 i 5 Ordynacji podatkowej. Strona występowała bowiem w postępowaniu celnym, które zakończyło się decyzją ostateczną. Dopiero w miesiąc po zakończeniu postępowania ujawnił się faktyczny właściciel samochodu wprowadzonego na polski obszar celny. Ograniczył się on do zgłoszenia żądania wydania towaru wskazanej przez siebie osobie. Nie podjął żadnych działań umożliwiających inne uregulowanie sytuacji prawnej towaru niż określone w decyzji administracyjnej. Brak było zatem okoliczności pozwalających organom celnym na wzruszenie z urzędu decyzji ostatecznej. Strona we właściwym terminie nie podjęła również żadnych działań w celu wznowienia postępowania z uwagi na nowe okoliczności sprawy. Organ II instancji nie podzielił jednak poglądu strony, że ujawnione nowe okoliczności sprawy automatycznie pozwoliłyby na wyeliminowanie strony z kręgu dłużników celnych. Ustalenie właściciela towaru nie pozwala jeszcze na zweryfikowanie kręgu dłużników. Przedmiotem decyzji było uregulowanie sytuacji prawnej towaru w związku z nielegalnym wprowadzeniem towaru na polski obszar celny. Wydana decyzja z dnia [...] była skutkiem takiego wprowadzenia, a nie skutkiem nie ustalenia właściciela towaru. Z uwagi na przepis art. 2652 Kodeksu celnego, to jest upływ 3 lat od daty powstania długu celnego, niemożliwe było wznowienie postępowania celnego i ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Organu II instancji wskazał na trzy odrębne ustawowe instytucje wzruszenia decyzji ostatecznych, to jest stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania celnego i uchylenie lub zmianę decyzji w oparciu o art. 2651 § 1 Kodeksu celnego. Istota sprawy nie polega na tym, aby te instytucje prawne dowolnie wykorzystywać, w zależności od tego, gdzie jest dłuższy termin na podjęcie przez stronę stosownych działań. Zastosowanie tych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych zależne jest od spełnienia ścisłych ustawowych przesłanek. Zaistnienie tych przesłanek nie powoduje jednak automatycznie możliwości skorzystania przez stronę z trybu art. 2651 §1 Kodeksu celnego tylko dlatego, że okres przedawnienia wydłuża się do 5 lat (termin z ustawy Ordynacja podatkowa). Organ stwierdził, że nietrafność podnoszonej przez stronę argumentacji odnośnie zastosowania art. 210 Kodeksu celnego wynika z podstawowych przesłanek zastosowania trybu określonego w art. 2651 §1 Kodeksu celnego. Poza zarzutami merytorycznymi, odnoszącymi się do prawidłowości ustalenia osób odpowiedzialnych za dług celny, strona nie wskazała i nie uzasadniła istnienia żadnego interesu własnego, który pozwalałby na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego i byłby istotniejszy od interesu społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji ją poprzedzających. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ I instancji ograniczył się wyłącznie do powielenia podstaw błędnej decyzji z dnia [...] Nr [...]. Decyzja ta w dacie wydania była dotknięta wadą. Została bowiem wydana z ewidentnym naruszeniem normy art. 210 § 3 Kodeksu celnego. Organ I instancji nie dopełnił bowiem żadnych formalności wynikających z powołanego przepisu. Miał natomiast taki obowiązek po przekazaniu przedmiotowego samochodu przez Sąd Rejonowy do odrębnego postępowania. Wyrokiem tym skarżący został ukarany za przyjęcie na przechowanie przedmiotowego samochodu, a nie za jego nielegalne sprowadzenie. Zarzut nielegalnego sprowadzenia tego samochodu przez skarżącego jest chybiony i bezpodstawny. Samochód ten bowiem legalnie wprowadził na polski obszar celny jego właściciel, zamieszkały w USA. Świadomie to pominięto i nadal się pomija. Tym samochodem właściciel poruszał się po całym kraju w czasie swego długotrwałego pobytu. Zamierzał też w następnym roku korzystać z tego samochodu w celach turystycznych. Dlatego zwrócił się do skarżącego o udostępnienie mu miejsca na jego przechowanie na swojej posesji. Skąd pojawia się więc stwierdzenie, że samochód znajdował się w warsztacie skarżącego, skoro takiego nie było? Skarżący ani nie korzystał z tego samochodu, ani nie miał takiego zamiaru. Z wymierzoną przez sąd karą grzywny za przyjęcie na przechowanie samochodu skarżący się pogodził. Uregulował karę mimo to, że nie spełniał żadnych warunków kodeksowych umowy przechowania. Udostępnił bowiem tylko właścicielowi samochodu miejsca na swojej posesji. Skarżący nie może się pogodzić z tym, że ponosi konsekwencje zagrażające jego egzystencji i egzystencji jego rodziny w sytuacji, gdy właściciel samochodu jest znany organom celnym i na stałe powrócił do kraju. Zdaniem skarżącego, prawo powinno opierać się na logice, a nie na jej braku. Zatem decyzja Nr [...] z dnia [...] z chwilą zgłoszenia się właściciela samochodu w urzędzie celnym winna być natychmiast uchylona w stosunku do skarżącego i przekierowana na właściciela samochodu. W tym zakresie organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa i nadal stara się utrzymać ten stan rzeczy. Zasłanianie się interesem społecznym w świetle zaistniałych okoliczności, zdarzeń i faktów nie znajduje żadnego realnego uzasadnienia poza chęcią podtrzymania chybionej decyzji. Skarżący podkreślił, że należy ponadto wskazać na ewidentne naruszenie art. 247 § 1 pkt 3 i 5 Ordynacji podatkowej. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 ) i została skierowana do osoby, która nie powinna być stroną w sprawie. Organ I instancji, rozpatrując sprawę w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji w całości decyzją organu II instancji z dnia [...] nie dokonał należytej analizy sprawy. Chodzi zwłaszcza o kontekst normy art. 210 Kodeksu celnego, mający istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W konkluzji skarżący stwierdził, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji urągałoby zasadom współżycia społecznego i normom sprawiedliwości społecznej. Skarżący powinien być uwolniony od zarzutów, które na nim nie ciążyły i ciążyć nie mogły od chwili zgłoszenia się właściciela samochodu, na którym osadza się przedmiotowa sprawa. W tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych innych zarzutów, niż sformułowane na etapie postępowania odwoławczego. Pominął wywody organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do ustawowych przesłanek, umożliwiających zastosowanie wnioskowanego nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ II instancji dodał, że argumentacja skarżącego, odnosząca się wyłącznie do merytorycznego uznania w pierwotnej decyzji z dnia [...] skarżącego za dłużnika, jest także nietrafna. Nawet w sytuacji, gdyby było brak przeszkód prawnych do wzruszenia tej decyzji ostatecznej, nie istnieją żadne przesłanki do zawartego w skardze stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Do dnia złożenia skargi sądowej do organów celnych nie wpłynęły żadne materiały dowodowe, pozwalające na ewentualne wyeliminowanie skarżącego z kręgu dłużników celnych. Zgodnie z art. 210 Kodeksu celnego, dłużnikiem nie jest właściciel towaru wprowadzonego na polski obszar celny, lecz osoby wymienione w tym przepisie. Należy uwzględnić unikanie przez właściciela przedmiotowego samochodu kontaktu z organami celnymi, nawet w sytuacji, gdy organ celny zgodził się na uregulowanie sytuacji prawnej towaru poprzez jego wywóz z polskiego obszaru celnego. Według organu II instancji nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, że ujawnione po dniu wydania przedmiotowej decyzji nowe okoliczności sprawy eliminują skarżącego z kręgu dłużników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie niesporna jest okoliczność, że na podstawie wyraźnie sformułowanego przez pełnomocnika skarżącego wniosku z dnia [...] wszczęto postępowanie weryfikacyjne decyzji z dnia [...] w trybie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 75, poz. 802 ze zm.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji, określającą także przedmiot postępowania, stanowi więc art. 2651 § 1 Kodeksu celnego. Według tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Sąd stwierdza, że tryb weryfikacji decyzji administracyjnej przewidziany w art. 2651 Kodeksu celnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych. Stanowi on wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Dopiero spełnienie wszystkich warunków ustawowych umożliwia zastosowanie tego trybu do zmiany lub uchylenia decyzji; a mianowicie: decyzja na mocy której strona nabyła prawo musi być ostateczna; za wzruszeniem tej decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony; przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Decyzja z dnia [...] jest ostateczna. Prawo nabyte w rozumieniu tego przepisu można najogólniej scharakteryzować, jako każdą korzyść, którą strona uzyskuje pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Tak rozumiane prawo można także nabyć na podstawie decyzji nakładającej na stronę obowiązki. Zatem i ten warunek jest spełniony. W rozpatrywanej sprawie brak jest przepisu szczególnego, sprzeciwiającego się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, czyli brak jest ustawowej przesłanki negatywnej. Pozostaje zatem do ustalenia kwestia, czy za wzruszeniem tej decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony. Jak słusznie podkreślił organ II instancji, w trybie nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, którego celem nie jest kolejna instancyjna kontrola prawidłowości wydanej decyzji, ciężar dowodu spoczywa na stronie, zmierzającej do zmiany ustalonego już ostateczną decyzją stanu rzeczy. Strona jest zatem zobowiązana do wykazania okoliczności, w których upatruje ona swój ważny interes lub które wynikają z interesu publicznego. Należy przy tym przyjąć, że ów ważny interes strony musi być rzeczywiście na tyle ważny, aby równoważył i usprawiedliwiał odstępstwo od podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uzasadniał zastosowanie trybu nadzwyczajnego. Takie stanowisko reprezentowane jest także w ustalonym orzecznictwie sądowym. Sąd podkreśla zatem, że skarżący dążąc do uchylenia w trybie art. 2651 Kodeksu celnego decyzji z dnia [...] powinien był wykazać, że za wzruszeniem tej decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes skarżącego. Z materiału sprawy wynika natomiast, że skarżący tego nie uczynił. Poza ogólnikowym stwierdzeniem, nie popartym żadnym dowodem, że z powodu kwestionowanej decyzji skarżący ponosi konsekwencje zagrażające jego egzystencji i egzystencji jego rodziny, skarżący w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze podnosił jedynie zarzuty skierowane na podważenie prawidłowości ostatecznej decyzji z dnia [...] Zarzuty te nie mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 2651 Kodeksu celnego. W rezultacie skarżący nie wykazał, że w sprawie zachodzą takie ustawowe przesłanki, jak jego "ważny interes" czy "interes publiczny", które uzasadniałyby uchylenie decyzji w nadzwyczajnym trybie art. 2651 Kodeksu celnego. W konsekwencji podniesione przez skarżącego zarzuty należało uznać za chybione. Z tych wszystkich względów, działając zgodnie z przepisem art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.