I SA/Go 14/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.) Protokolant Referent Marta Surmacz - Buszkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi "N" Sp. z o.o. na czynność Wojewody z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oddala skargę. Skarżący pismem z 28 listopada 2006r. wniósł za pośrednictwem Wojewody skargę na czynność Wojewody z [...] września 2006r. dotyczącą odmowy zakwalifikowania do przyznania środków na zakup karetki, finansowych w ramach programu "Zintegrowane Ratownictwo Medyczne". Z wnioskiem o przyznanie dotacji skarżący wystąpił ustnie na spotkaniu zorganizowanym przez Wojewodę [...] września 2006 r. Wobec odmowy zakwalifikowania jednostki do skorzystania z przekazanej przez Ministra Finansów w porozumieniu z Ministrem Zdrowia dotacji celowej, pismem z 22 września 2006 r. skarżący wniósł do Wojewody o ponowne rozpoznanie wniosku. W tym samym dniu złożył skargę adresowaną do Pełnomocnika Wojewody ds. Ratownictwa Medycznego na "odmowę przyznania dotacji dla Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Nowy Szpital na zakup ambulansu medycznego. Obydwa pisma skarżącego Wojewoda rozpoznał łącznie. Ustosunkowując się do pism skarżącego organ wskazał, że wśród zakładów opieki zdrowotnej zakwalifikowanych do skorzystania z dotacji mogły zostać ujęte wyłącznie jednostki włączone do sytemu Państwowego Ratownictwa Medycznego. W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z 12 października 2006r. wezwał organ do rewizji stanowiska, podnosząc ponownie argumenty odnoszące się do dyskryminujących kryteriów podziału środków. Skarżący wskazywał, że jakkolwiek prowadzi zakład opieki zdrowotnej w formie niepublicznej to zadania z zakresu ratownictwa medycznego świadczy w takim samym zakresie jak jednostki publiczne. Wobec powyższego nieprawidłowa jest odmowa udzielenia dotacji, tylko w oparciu o niespełnienie wymagań przewidzianych dla zakładu opieki zdrowotnej w formie publicznej. W ocenie skarżącego dokonywanie powyższego rozróżnienia i uzasadnianie nim braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dotacji jest sprzeczne z przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz ustawy o finansach publicznych, albowiem w zakresie realizacji zadań ratownictwa medycznego, wszystkie jednostki są obdarzone jednakową ilością praw i obowiązków, zatem winny być traktowane w zakresie przyznawanych dotacji równorzędnie. Wobec braku zmiany stanowiska przez Wojewodę skarżący pismem z 28 listopada 2006 (data wpływu do Sądu 22 grudnia 2006r.) wniósł skargę na czynność Wojewody z zakresu administracji publicznej, dotyczącą odmowy przyznania dotacji. W skardze skarżący powtórzył wszystkie zarzuty i twierdzenia jakie podnosił w postępowaniu przed organem administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi w uzasadnieniu wskazując, że odmowa dotacji będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, nie może zostać zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnienia skarżącego. W ocenie organu administracji uprawnienie skarżącego winno wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. W przypadku skarżącego zaś związek pomiędzy uprawnieniem a powszechnie obowiązującym przepisem prawa nie zachodził. Organ wniósł ewentualnie o oddalenie skargi. Jako uzasadnienie organ wskazał na fakt braku włączenia skarżącego do systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego w chwili ubiegania się o świadczenie oraz wydania decyzji przez Ministra Finansów, w przedmiocie zmiany ustawy budżetowej. Organ administracji zaprzeczył także twierdzeniom skarżącego odnoszącym się do nierównego traktowania podmiotów występujących o dofinansowanie z budżetu państwa podnosząc, że stanowisko organu nie było podyktowane faktem prowadzenia przez skarżącego zakładu opieki zdrowotnej w formie niepublicznej, a jedynie brakiem spełnienia ustawowej przesłanki rejestracji w systemie Państwowego Ratownictwa Medycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie tak oznaczonej kognicji, Sąd w pierwszej kolejności zbadał dopuszczalność wniesienia skargi na czynność Wojewody . Dokonując materialnoprawnej oceny zakresu kontroli administracji publicznej Sąd doszedł do przekonania, że czynność organu administracji w zakresie odmowy umieszczenia na liście podmiotów ubiegających się o dotację celową kierowanej następnie do Ministra Zdrowia spełnia przesłanki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Działanie owo należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmienna wykładania prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005 str. 59). Ustawodawca niniejszym przepisem, zdaniem Sądu, dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Pojęcie czynności organów administracji jest trudne do scharakteryzowania. Z całą pewnością jednak można uznać, że są to czynności, które nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, muszą mieć charakter zewnętrzny, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny oraz muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa umieszczenia przez Wojewodę na skierowanej do Ministra Zdrowia liście podmiotów uprawnionych do skorzystania z dotacji na zakup karetki, w konsekwencji doprowadza do odmowy udzielenia dotacji na ten cel. Dla powyższych działań Wojewody nie jest przewidziana forma postanowienia czy też decyzji administracyjnej. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Nowy Szpital" nie jest podmiotem podporządkowanym organizacyjnie ani służbowo wojewodzie, tym samym stwierdzić należy, że działania organu w odniesieniu do tego podmiotu miały charakter zewnętrzny. Brak umieszczenia na liście sporządzonej do Ministra Zdrowia, pomimo takiego wniosku, stanowi władcze działanie organu w sprawie indywidualnej, a działanie to dotyczy uprawnienia podmiotu. Podejmowanie medycznych działań ratowniczych wobec każdej osoby znajdującej się w stanie nagłym jest zadaniem państwa. W celu zapewnienia sprawnej i efektywnej realizacji tego zadania utworzono system Państwowe Ratownictwo Medyczne (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2001r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2001r. Nr 113 poz. 1207 z póz. zm.) –dalej zwana ustawa o PRM). Zgodnie z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia, inni ministrowie oraz jednostki samorządu terytorialnego zapewniają finansowanie nakładów inwestycyjnych pozwalających na utworzenie i modernizację ratownictwa medycznego (...) poprzez udział w finansowaniu zakupów i modernizacji środków transportu oraz ich niezbędnego wyposażenia. Finansowanie dokonywane jest także na podstawie programów wieloletnich ustanawianych przez Radę Ministrów na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych dotyczących rozwoju ratownictwa medycznego, w formie dotacji celowej z budżetu państwa na rzecz właściwego dysponenta jednostki (art. 35 ust. 2 ustawy o PRM). Dysponentem jednostki jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, w szczególności pogotowie ratunkowe lub podmiot który utworzył jednostkę i zgłasza ją do systemu (art. 3 pkt 13 wyżej powołanej ustawy). Zadania określone ustawą o PRM wykonują podmioty które zostały włączone do systemu ratownictwa medycznego. Ponadto organy uprawnione do wydania decyzji o włączeniu zespołów ratownictwa medycznego systemu zawierają umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych przedszpitalnych z dysponentami jednostek systemu, które spełniają wymagania określone w ustawie o PRM i przepisach odrębnych. Z przepisów ustawy o PRM wynika, że zakup karetek w jednostkach systemu finansowany jest (w całości lub w części) z budżetu państwa. Tym samym podmiotom wykonującym zadania określone w ustawie przysługuje zwrot wydatków. Do "wytypowania" podmiotów uprawnionych do skorzystania z dotacji celowej, bądź odmowy takiego "wytypowania" nie jest przewidziana decyzja administracyjna czy też postanowienie. Umieszczenie podmiotu na sporządzonym przez Wojewodę wykazie (wniosku), skutkuje przyznaniem środków z budżetu państwa. Natomiast podmiot który nie jest ujęty we wniosku wojewody do ministra zdrowia – nie może otrzymać dotacji celowej. Dotacja celowa jest wydatkiem budżetowym. W wydatkach budżetowych koncentruje się sens istnienia sektora finansów publicznych – środki gromadzone przez administrację publiczną są wykorzystywane na płatności, których celem jest wykonywanie zadań publicznych. W ten sposób środki pobrane od obywateli i innych podmiotów w formie podatków (i innych obciążeń) wracają do podatników, przekształcone w usługi społeczne. Dotacje celowe czyli dotacje przyznawane na sfinansowanie (pełne) lub dofinansowanie (częściowe) kosztów wykonania pewnego ściśle określonego zadania. Nie ulega wątpliwości, że niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie jest jednostką sektora finansów publicznych. Nie oznacza to jednak, że taki podmiot nie może ubiegać się o środki finansowe z budżetu państwa. Jednakże aby uzyskać środki z budżetu państwa należy spełnić wszystkie ustawowe przesłanki. W odniesieniu do uzyskania dotacji na zakup karetki wymogiem podstawowym było włączenie podmiotu ubiegającego się do Systemu Ratownictwa Medycznego. Tak więc podmiot włączony do systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego – niezależnie od tego czy jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej czy też niepublicznym – jest uprawniony do skorzystania z środków publicznych w formie dotacji celowej. Mając powyższe przesłanki na względzie Sąd stwierdził, że odmowa realizacji uprawnienia podmiotu – niezależnie czy samodzielnego niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej czy też publicznego - wynikającego z przepisów ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym - winna być kwalifikowana jako należąca do kategorii "innych czynności organów administracji publicznej". W ocenie Sądu zasadnym jest zwrócenie uwagi na to, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji lub postanowienia w odniesieniu do umieszczenia na liście podmiotów uprawnionych do skorzystania z dotacji, zaś działanie organu odmawiające umieszczenia na rzeczonej liście, uniemożliwiłoby uprawnionemu podmiotowi skorzystanie z uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy o PRM w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 października 2006r. Pozbawienie więc podmiotu przywileju kontroli przedmiotowego działania sankcjonowałoby zupełną dowolność organów administracji w tym zakresie. Dlatego też Sąd uznał, że działanie organu w tym zakresie pozostaje w kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych. Jednakże w niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym). Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka z ograniczoną odpowiedzialnością prowadząca niepubliczny zakład opieki zdrowotnej jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 163 ksh) ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony (tzw. zdolność sądową - art. 25 p.p.s.a). Skoro skargę wniósł podmiot mogący co do zasady występować w charakterze strony (skarżącego), to konieczne było dokonanie oceny jego legitymacji czynnej (do wniesienia skargi) na gruncie konkretnej sprawy. Badanie tej legitymacji wymaga wkroczenia w dokonywanie ocen w sferze materialnoprawnej. Chodzi bowiem o kwestię istnienia interesu prawnego w sprawie, która musi zawsze wynikać z przepisów prawa materialnego. Stosowanie do powołanego już wcześniej art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o PRM w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 października 2006r., Minister właściwy do spraw zdrowia, inni właściwi ministrowie oraz jednostki samorządu terytorialnego zapewniają finansowanie nakładów inwestycyjnych pozwalających na utworzenie i modernizację zespołów ratownictwa medycznego, poprzez udział w finansowaniu zakupów i modernizacji środków transportu oraz ich niezbędnego wyposażenia. Przedmiotowe finansowanie dokonywane jest także na podstawie programów wieloletnich ustanawianych przez Radę Ministrów, na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych, dotyczących rozwoju ratownictwa medycznego, w formie dotacji celowej z budżetu państwa na rzecz właściwego dysponenta jednostki. Zgodnie z art. 23 ustawy o PRM jednostkami systemu są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego włączone do systemu. Włączenie jednostki do systemu zgodnie z art. 24 powołanej ustawy następuje na wniosek dysponenta jednostki ubiegającej się o włączenie, po przeprowadzeniu konkursu ofert, na podstawie decyzji wydawanej przez właściwego wojewodę. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżąca spółka na dzień wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dotacji celowej na zakup kartki nie figurowała jako jednostka systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego. Skarżący złożył wniosek o włączenie do systemu 11 października 2006r. Decyzją Wojewody został włączony do systemu 16 października 2006r., a więc nie tylko po dniu sporządzenia i przekazania przez Wojewodę listy podmiotów uprawnionych do otrzymania środków na zakup ambulansu, ale również po dniu wydania przez Ministra Finansów decyzji w sprawie zmian w budżecie państwa na 2006 rok, w którym przeznaczono środki na realizację zadań z zakresu budowy systemu ratownictwa medycznego (data wydania decyzji [...] października 2006r.). W związku z powyższym bezspornie, w czasie kwalifikacji zakładów opieki zdrowotnej, skarżący nie mógł być uwzględniony jako beneficjent dotacji. Powyższe implikuje brak legitymacji czynnej skarżącego do występowania ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na odmowę umieszczenia na liście podmiotów uprawnionych do przydziału środków na zakup karetki, w ramach programu "Zintegrowane Ratownictwo Medyczne". Należy uznać, że w chwili podziału środków nie dysponował interesem prawnym w zakresie klasyfikowania i przydziału środków. Decydujące znaczenie bowiem dla możliwości ubiegania się o przedmiotową dotację miała rejestracja w systemie, której skarżący nie wykazał. Z kolei nie ma znaczenia dla przydziału dotacji - jak słusznie zauważył skarżący - forma w jakiej prowadzony jest zakład opieki zdrowotnej; to znaczy jego publiczny bądź niepubliczny charakter. Przepisy ustawy o PRM należy bowiem traktować jako przepisy szczególne do ustawy z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. nr 91 poz., 408 ze zm.). Z ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym wynika, że realizacja zadań oraz ubieganie się o finansowanie w ramach państwowego sytemu ratownictwa medycznego wykonywane jest na rzecz dysponentów jednostek, którymi zgodnie z art. 3 pkt 13 są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, w szczególności pogotowia ratunkowe, lub podmioty, które utworzyły jednostkę i zgłaszają ją do systemu, w tym również podmioty niepubliczne. Powyższa przesłanka, wbrew twierdzeniom skarżącego nie miała wpływu na rezultat czynności Wojewody . Z powyższych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga podlegała oddaleniu. |Asesor WSA |Sędzia WSA |Sędzia WSA | | | | | |Anna Juszczyk-Wiśniewska |Jacek Niedzielski |Stefan Kowalczyk |