II OSK 137/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1424/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 137 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2007r., którą to decyzją odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Wojewoda Mazowiecki podał, że działka nr ew. [...] w obrębie [...] położona przy ul. [...] róg [...] w W., na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Obszaru nr 2-[...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa - Rembertów Nr 282/XXXVI/ 2001 z dnia 1 marca 2001r. ( Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 53, poz 501 z 2001r.) oraz zmienionego uchwałą nr XIII/171/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 czerwca 2003r.( Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 193, poz. 4915 z 2003r ). W ocenie organu odwoławczego projektowana inwestycja narusza ustalenia § 7 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XIII/171/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 czerwca 2003r., zgodnie z którym podstawowym przeznaczeniem terenu jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i dopuszczającego również realizację budownictwa jednorodzinnego szeregowego oraz małych domów mieszkalnych pod warunkiem podłączenia do uprzednio zrealizowanej kanalizacji zorganizowanej miejskiej i wysokości do 3 kondygnacji. Wojewoda Mazowiecki na podstawie przedłożonej dokumentacji podzielił też stanowisko organu pierwszej instancji, iż projektowana inwestycja z uwagi na brak możliwości podłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr Ew. [...] z obrębu [...] objęta inwestycją nie ma doprowadzonych mediów, a wszelkie rozwiązania odnoszące się do ich doprowadzenia są w fazie projektowania, co nie daje gwarancji, iż po wybudowaniu przedmiotowego budynku, działka będzie miała dostęp do infrastruktury technicznej. Jednocześnie organ odwoławczy powołał się na treść § 26 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ), zgodnie z którym działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Z decyzją Wojewody Mazowieckiego nie zgodził się inwestor [...] Sp. z o.o. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) Prawa budowlanego poprzez wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie pozwolenia na budowę, a także błędną interpretację zapisu planu dopuszczającego realizację małych domów mieszkalnych, pod warunkiem podłączenia do uprzednio zrealizowanej kanalizacji zorganizowanej, jako zapisu uniemożliwiającego przedmiotową budowę. Zdaniem strony skarżącej naruszone zostały również przepisy proceduralne art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 1[...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: k.p.a.) polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że nie ma możliwości podłączenia wnioskowanej inwestycji do sieci kanalizacyjnej oraz brak ustosunkowania się do pisma Dyrektora Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 5 marca 2005r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a to oznacza, iż skarga nie może być uwzględniona. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wymagań określonych w ust. 1 art. 35 należy między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy w sposób prawidłowy wskazały na sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru nr 2-[...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa - Rembertów Nr 282/XXXVI/ 2001 z dnia 1 marca 2001r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 53, poz.501 z 2001r.) oraz zmienionego uchwałą nr XIII/171/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 czerwca 2003r. ( Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 193, poz. 4915 z 2003r.). Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym podstawowym przeznaczeniem terenu jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a także dopuszczona jest realizacja budownictwa jednorodzinnego szeregowego oraz małych domów mieszkalnych pod warunkiem podłączenia do uprzednio zrealizowanej kanalizacji miejskiej. W sprawie poza sporem jest, iż działka objęta planowaną inwestycją nie ma doprowadzonych mediów, a z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 5 marca 2007r. oraz wcześniejszego pisma z dnia 28 listopada 2006r. wynika, że podłączenie projektowanego budynku do sieci kanalizacyjnej będzie możliwe po zaprojektowaniu i wybudowaniu docelowego układu sieci kanalizacyjnej ściekowej wraz z pompownią ścieków, której realizacja przewidywana jest w II półroczu 2008r. Ponadto z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 25.10.2007r. przedłożonego na rozprawie wynika również, iż Miejskie Przedsiębiorstwo przystępuje dopiero do prac projektowych dotyczących realizacji inwestycji budowy kanału ściekowego wraz z przyłączami kanalizacyjnymi oraz gromadzi informacje na temat zainteresowania mieszkańców podłączeniem do kanalizacji miejskiej. W tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda Mazowiecki zasadnie stwierdził, iż wszelkie rozwiązania odnoszące się do zrealizowania kanalizacji miejskiej są w fazie projektowania, co nie daje gwarancji, iż po wybudowaniu przedmiotowego budynku działka inwestycyjna będzie miała zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji, uznał za nieuzasadnione zarzuty podniesione w skardze. Sąd wskazał ponadto, że organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny w świetle art. 35 Prawa budowlanego. Bezwzględnym wymogiem obowiązującego planu jest wymóg wcześniejszego zrealizowania sieci kanalizacji miejskiej, do której planowana inwestycja mogłaby zostać podłączona. Brak dostępu działki inwestycyjnej do sieci wodno-kanalizacyjnej, której budowa znajduje się w fazie projektowania, narusza ustalenia planu i powoduje, że organ prawidłowo odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. w Warszawie, zaskarżając go w całości, w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 w związku z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane oraz § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższych zarzutów kasacji wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę naruszył §26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz korespondujący z nim art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że po wybudowaniu przedmiotowego budynku nie ma gwarancji, że działka będzie miała dostęp do infrastruktury technicznej. W ocenie wnoszącego kasację rozporządzenie w § 26 nie nakłada obowiązku posiadania przyłączenia do sieci w chwili składania wniosku o budowę. Przepis nakłada jedynie obowiązek wskazania, że wykonanie takiego przyłącza jest możliwe. Organ pierwszej i drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dysponowały żadnymi dokumentami, które wskazywałyby, że po zakończeniu planowanej inwestycji nie będzie możliwe wykonanie przyłącza kanalizacyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że do akt sprawy zostało złożone pismo MPWiK z dnia 22 października 2007 r. (potwierdzające informację z pisma z dnia 5 marca 2007 r.), z którego wynika, że budowa sieci kanalizacyjnej w ul. [...] i ul. [...] będzie realizowana w ramach zadania "budowa kanalizacji Dn 0,2 L ca 2170 m". Zakończenie inwestycji zaplanowano na I półrocze 2009 r. W przypadku, gdyby nastąpiło opóźnienie w wykonywaniu sieci kanalizacyjnej przez MPWiK, to istniałaby możliwość wykonania przyłączenia do sieci kanalizacyjnej przez inwestora. Obowiązujące przepisy umożliwiają nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych. Ponadto wnoszący kasację podniósł, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, stwierdzając rzekome naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie nałożył na inwestora postanowieniem obowiązku usunięcia naruszeń mimo dyspozycji art. 35 ust 3 w/w ustawy. Autor kasacji stwierdził, że jedynym wymogiem, którego nie spełnił inwestor, zdaniem organów obu instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest wymóg wskazania możliwości przyłączenia działki lub budynku do sieci wodociągowej. W ten sposób został on bezprawnie pozbawiony możliwości przedłożenia zamiennego planu zagospodarowania działki, gdyż nie został wezwany w trybie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego do usunięcia rzekomych naruszeń. Wskazując na powyższe zarzuty wnosząca kasację Spółka wskazała, że nie było podstaw do uznania, iż nie ma możliwości podłączenia do infrastruktury technicznej. Błędna ocena stanu faktycznego i wydanie orzeczenia oddalającego skargę naruszyło zdaniem strony skarżącej w konsekwencji art. 32 i 35 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 35 w/w ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybiony uznać należy zarzut "naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 w związku z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane oraz § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Jak wynika z wyżej przytoczonego zarzutu skargę kasacyjną oparto na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Norma ta określa jako podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, ale norma ta wymaga jednocześnie określenia czy chodzi o zarzut błędnej wykładni, czy też o zarzut niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego. W zarzutach wniesionej kasacji nie powołano się na żadną ze wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. form naruszenia prawa materialnego, natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczono się do stwierdzenia: "Błędna ocena stanu faktycznego i wydanie orzeczenia oddalającego skargę naruszyło zdaniem strony skarżącej w konsekwencji art. 32 i 35 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 35 w/w ustawy." Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu błędnej wykładni art. 32 ustawy należy zauważyć, iż zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony. Niezależnie od powyższego stwierdzenia, mając na uwadze treść uzasadnienia kasacji wyjaśnić trzeba, iż wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31.05.2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541). Tak więc oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego uznać trzeba za bezpodstawny. Obiektywnie bowiem przepisy te odczytane zostały przez Sąd pierwszej instancji w sposób, który zastrzeżeń budzić nie może. Przechodząc do drugiej postaci naruszenia prawa materialnego, a do której nawiązywano pośrednio w uzasadnieniu kasacji, polegającej na jego błędnym zastosowaniu to podkreślenia wymaga, iż uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por.: cyt. wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31.05.2004 r., sygn., FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za wadliwie ustalony (publ. [w:] T. Woś, ... op. cit., str. 541). W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6.04.2005 r., sygn. FSK 692/04 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 13.10.2004 r., sygn. FSK 548/04 (niepubl.), w którym stwierdzono wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego". Nie można więc w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, chcąc przez to podważyć przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67). Tak więc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 35 ustawy nie może być uznany za trafny. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.