II OSK 327/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 364/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za składowanie odpadów w 1998 r. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Sz 364/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Apelacyjnego w Szczecinie, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] października 2006 roku, znak [...] uchylającą decyzję Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2006 roku znak [...] - w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za składowanie odpadów w 1998 roku. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje: Wnioskami z dnia 23 grudnia 2002 roku oraz 19 sierpnia 2004 roku [...] S. A. wystąpiły o zwrot część opłat uiszczonych z tytułu składowania odpadów poprodukcyjnych w 1998 roku. W uzasadnieniu strona podała, że opłata została przez nią nieprawidłowo obliczona. Osobno bowiem obliczono opłatę od odpadu zawierającego wodę, stosując w tym celu wzór dotyczący odpadów zawierających wodę. W odniesieniu natomiast do pozostałych odpadów, zastosowano zasadę obliczania opłat od odpadów zmieszanych. Strona we wniosku podniosła, że w sytuacji gdy w skład odpadów zmieszanych wchodzi odpad zawierający wodę, przy obliczaniu opłaty z tytułu składowania odpadów w stosunku do całej masy powinien być zastosowany wzór dotyczący odpadów zawierających wodę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego odmówił stwierdzenia nadpłaty ze względu na brak nowych okoliczności uzasadniających zmianę sposobu naliczania opłat za składowanie odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie dnia 16 września 2005 roku, na skutek odwołania [...] S. A., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejne dwie decyzję organu pierwszej instancji, tj. z dnia [...] listopada 2005 roku i z dnia [...] kwietnia 2006 roku, zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, a sprawy zostały przekazane do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku odmówił stwierdzenia nadpłat. Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji w dniu [...] października 2006 roku uchylił powyższą decyzję i orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego nadpłaty za składowanie odpadów w 1998 roku. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że błędnie została obliczona wysokość opłaty naliczanej z tytułu składowania odpadów Skargę na decyzję organu drugiej instancji wniósł Prokurator Apelacyjny w Szczecinie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.) a także § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 roku w sprawie opłat za składowanie odpadów (Dz. U. Nr 162, poz. 1116). Wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji uznał za błędne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, Sąd uznał że zastosowanie do całości zmieszanych odpadów wzoru dotyczącego odpadów zawierających wodę jest nieusprawiedliwione i sprzeczne z ratio legis ustawy o odpadach. W ocenie Sądu, art. 32 ustawy o odpadach stanowi swoistą sankcję finansową za nieselektywne składowanie odpadów. Zastosowanie do całości zmieszanych odpadów wzoru dotyczącego odpadów zawierających wodę powodowałoby zaniżenie nakładanej opłaty, a w konsekwencji doprowadziłoby do celowego mieszania odpadów przez składujących. Od powyższego wyroku [...] S. A. złożyły skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o zmianę wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o odpadach przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że na gruncie ustawy o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 roku "czynność zmieszania odpadów jest czynnością zakazana, a przepis ten jest tylko swoistą sankcją finansową i służy wyłącznie dla określenia wysokości opłaty za niedozwolone nieselektywne składowanie odpadów". Zarzucono też Sądowi I instancji naruszenie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 roku w prawie opłaty za składowanie odpadów przez przyjęcie "że przepis ten nie przewiduje możliwości zastosowania wzoru na odliczanie wody od masy odpadów zmieszanych pomimo, iż w skład wchodzi odpad uwodniony dla którego przewidziana jest tym przepisem możliwość odliczenia wody". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zmieszanie odpadów składowanych w 1998 roku było wynikiem procesu technologicznego, a nie celowym działaniem skarżącego. Zgodnie z art. 32 ustawy o odpadach przy obliczaniu opłaty za składowanie odpadów przyjmuje się stawkę opłaty za ten rodzaj odpadów, za który stawka jest najwyższa. W związku z brzmieniem cytowanego przepisu należy przyjąć, że ustawodawca przewidział możliwość zmieszania odpadów. Skarżący podniósł, że z przepisu tego nie można w żaden sposób wywodzić, że jest to czynność zakazana. W rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie opłat za składowanie odpadów, została wskazany wzór, zgodnie z którym należy obliczać opłaty za składowanie odpadów zawierających wodę. Skarżący wskazał, że przepisy rozporządzenia w sposób wyraźny nie wyłączają odpadów zmieszanych z tego sposobu obliczania opłat, w konsekwencji przedmiotowy wzór powinien mieć zastosowanie do odpadów zmieszanych, jeżeli w masie znajduje się odpad zawierający wodę. Skarżący wskazał, że odpady zmieszane to takie, co do których nie da się ustalić precyzyjnie zawartości poszczególnych ich rodzajów. Jeżeli, więc zgodnie z art. 32 ustawy o odpadach, przy obliczaniu opłaty za składowanie odpadów zmieszanych do całości odpadów należy stosować najwyższą stawkę jednostkową, to w konsekwencji do całej masy można stosować obniżenie tej stawki określone we wzorze dotyczącym odpadów zawierających wodę, bowiem "przez zmieszanie odpadów nie następuje pozbycie się przez odpad uwodniony tej cechy." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy, wobec czego sprawa mogła być rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej sprowadzają się wyłącznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku – o odpadach oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 roku w sprawie opłat za składowanie odpadów przez błędną wykładnię wymienionych przepisów. Przypomnieć w związku z tym należy, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej, obejmującej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, jest więc wskazanie na czym polega wadliwa interpretacja tego przepisu przez Sąd, a także wyjaśnienie jak zdaniem skarżącego przepisy te winny być rozumiane. Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 32 ustawy o odpadach autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd źle zinterpretował ten przepis przyjmując iż na gruncie wskazanej wyżej ustawy czynność mieszania odpadów jest czynnością zakazaną, i że przepis ten stanowi sankcje finansową dla określenia opłaty za niedozwolone, nieselektywne składowanie odpadów. Odnośnie wymienionego wyżej § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 roku w sprawie opłat za składowanie odpadów błędnie, natomiast przyjął, iż przepis ten nie przewiduje możliwości zastosowania wzoru na odliczenie wody od masy odpadów zmieszanych, pomimo iż w skład masy wchodzi odpad uwodniony, dla którego przewidziana jest tym przepisem możliwość odliczenia wody. Przedstawione wyżej zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do sposobu obliczania opłat za nieselektywne gromadzenie odpadów w sytuacji gdy jeden z gromadzonych odpadów zawiera wodę Różnica stanowisk zaprezentowanych w skardze kasacyjnej i przyjętych przez Sąd I instancji sprowadza się wyłącznie do kwestii czy wzór na odliczenie wody – przewidziany w rozporządzeniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 roku w sprawie opłat za składowanie odpadów – winien być stosowany do masy wszystkich odpadów "zmieszanych", czy też tylko do masy odpadu zawierającego wodę. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić przede wszystkim należy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z mieszaniną odpadów, a jedynie z gromadzonymi nieselektywnie odpadami takimi jak fotogipsy, żużle, lotne popioły oraz poneutralizacyjne osady ściekowe. Powyższe stwierdzenie znajduje oparcie w przekazanej przez [...] S.A. informacji, w której zostały wyszczególnione nie tylko odpady, ale też wskazano ich kody oraz dane dotyczące składowanych ilości. Wyklucza to możliwość uznania, iż zdeponowane odpady stanowiły mieszaninę, której zawartości nie da się określić jednoznacznie, jak również nie jest możliwe wskazanie ilości poszczególnych rodzajów odpadów wchodzących w jej skład. Jest też poza sporem, że podany w rozporządzeniu wzór przewidziany dla odpadów nawodnionych, został zastosowany przez [...] S. A. do odpadu zawierającego wodę, tj. osadu z oczyszczania ścieków poneutralizacyjnych o kodzie 190808. Do pozostałych składników przedmiotowej mieszaniny (fotogipsy, żużle, lotne popioły) wzoru tego nie zastosowano, obliczając opłatę zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 32 ustawy o odpadach. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż tak treść art. 32 ustawy o odpadach, jaki i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 roku w sprawie opłat za składowanie odpadów, nie pozwala na przyjęcie zaproponowanego w skardze kasacyjnej sposobu naliczania opłat. Wymienione wyżej przepisy stanowią, że "jeżeli odpady ulegają zamieszaniu w procesach technologicznych w miejscu ich powstawania lub przy usuwaniu na składowisko, w czasie transportu lub w wyniku nieselektywnego gromadzenia, za podstawę obliczania opłaty przyjmuje się stawkę opłaty za ten rodzaj odpadów, za który stawka opłat jest najwyższa". Cytowany przepis określa sposób wyliczenia opłaty między innymi w sytuacji nieselektywnego gromadzenia odpadów, nakazując przyjąć za podstawę obliczenia stawkę opłaty za rodzaj odpadu, w którym jest ona najwyższa. Nakaz ten, jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, niewątpliwie stanowi swoisty rygor finansowy za nieselektywne składowanie odpadów, uzależniając wysokość opłaty od najwyższej stawki przewidzianej dla jednego z podlegających wymieszaniu odpadów. Przyjęta w nim konstrukcja prawna również w doktrynie określana jest jako "swoista represja" (por. Ustawa o odpadach - komentarz, Wojciech Radecki i inni, Wrocław 1999 rok, str. 121). Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ustawa o odpadach wprowadza zasadę selekcjonowania odpadów (art. 24 ust. 1 pkt 2) przewidując za odstępstwa od tej zasady sankcje karną (art. 46 i art. 54). Stwierdzić w tym miejscu należy, że nie tylko literalne brzmienie tego przepisu, ale również wykładnia systemowa nie pozwalają na taką jego interpretację jaka została zaproponowana w skardze kasacyjnej. Z normy nakazującej ustalenie jednej opłaty za mieszaninę odpadów, w żadnym wypadku nie można wnioskować o dopuszczalności rozciągania regulacji dotyczącej jednego z jej składników na pozostałe składniki mieszaniny, szczególnie w sytuacji kiedy zmieszanie odpadów nie jest rezultatem procesu technologicznego, a jedynie wynikiem ich nieselektywnego składowania. Nie ulega wątpliwości, że gdyby ustawodawca uznał za konieczne uregulowanie tej kwestii w sposób zaproponowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej to dałby temu wyraz wprowadzając stosowną regulację w ustawie bądź w rozporządzeniu wykonawczym. Jednakże zarówno w omawianej ustawie z dnia 27 czerwca 1997 o odpadach, jak i w wydanych na jej podstawie (art. 30 ust. 1 i 2) rozporządzeniach z dnia 30 grudnia 1997 roku i 22 grudnia 1998 – w sprawie opłat za składowanie odpadów – brak jest jakichkolwiek unormowań, które uprawniałyby do zastosowania przewidzianego w tych rozporządzeniach wzoru do całej masy zmieszanych odpadów. Wymienione wyżej rozporządzenia zawierają enumeratywne wyliczenie tych rodzajów odpadów, do których ma zastosowanie wzór na odliczenie masy wody w odpadzie. Do tego rodzaju odpadów zaliczone również zostały ponuetralizacyjne osady ściekowe, wchodzące w skład zdeponowanych na należącym do [...] S. A. , składowisku. Nie zostały tam natomiast wymienione pozostałe odpady wchodzące w skład tzw. mieszaniny odpadów, tj. fotogipsy, żużle, lotne popioły. Podkreślić również należy, iż trafnie zauważył Sad I instancji, że zastosowanie omawianego wzoru do pozostałych rodzajów odpadów, które uległy zmieszaniu na skutek ich nieselektywnego składowania doprowadziłoby do sytuacji, w której opłacalnym stałoby się mieszanie tzw. suchych odpadów z nawodnionymi. Ustalane w ten sposób opłaty byłyby dużo niższe. Stosowanie tego rodzaju metody przy obliczaniu opłat w przypadku nieselektywnego składowania odpadów byłoby sprzeczna z postulowaną w ustawie zasadą ich selekcjonowania, wyrażoną w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 197 roku o odpadach, jak również naruszałoby dyspozycje zamieszczonych w tej ustawie przepisów karnych (art. 46 i art. 54). Reasumując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia zakwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów jest prawidłowa, w związku z czym zarzuty skargi jako nieusprawiedliwione nie mogły zostać uwzględnione. Z wymienionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.