IV SA/Wa 1115/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...) lutego 2007 roku; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. R. kwotę 260,20 (dwieście sześćdziesiąt i 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] października 1981 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi L. Gm. L. woj. s., w części dot. działki oznaczonej po scaleniu nr [...] będącej własnością J. R. oraz działki nr [...] będącej obecnie własnością O. O. oraz B. O. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w wyniku scalenia J. R. otrzymała grunty zamienne w działce nr [...], oraz działce nr [...] o łącznej powierzchni 0,61 ha i wartości 36,90 jednostek szacunkowych, co po uwzględnieniu potrąceń na drogi, stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy za wniesione do przedmiotowego scalenia działki oznaczone nr [...], o łącznej powierzchni 0,57 ha i wartości 37,35 jednostek szacunkowych. W kwestionariuszu życzeń zaznaczyła przy tym, iż chce aby działki nr [...] pozostały bez zmian. Podobne sugestie zostały przedłożone także przez S. S., ówczesnego właściciela nowopowstałej działki [...], w skład której weszła działka nr [...] oraz część działki nr [...], stanowiąc obecnie własność O. O. oraz B. O. Nowo wydzielona działka nr [...] dla J. R. objęła jej dotychczasowe działki nr [...] i nr [...], oraz część działki nr [...], a za jedną z jej granic przyjęto granicę pomiędzy działkami nr [...] a nr [...], zgodnie ze stanem władania przed scaleniem. Zostało to zaakceptowane przez J. R. oraz S. S., którzy nie złożyli zastrzeżeń, wyrażając swoją aprobatę poprzez złożone oświadczenie w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Kwestionariusz życzeń jest dokumentem zawierającym spis postulatów uczestników postępowania scaleniowego co do położenia nowoprojektowanych działek. Geodeta projektant dąży do wydzielenia poszczególnym osobom ekwiwalentu gruntowego zgodnie z zapisami w tym dokumencie, lecz nie zawsze jest to z przyczyn technicznych możliwe. Osoba niezadowolona z okazanego projektu scalenia może więc wnieść do niego zastrzeżenia przed jego zatwierdzeniem, lecz w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie uczyniła tego. W odniesieniu do zarzutu skarżącej o braku ujawnienia w księdze wieczystej nowego stanu wynikającego z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia wskazano, że brak ten nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 kpa. Z uwagi zaś na sprzedaż działki nr [...] O. O. i B. O. umową w formie aktu notarialnego, zaszły wobec niej nieodwracalne skutki prawne, a tym samym nawet w przypadku potwierdzenia się zarzutów skarżącej o rażącym naruszeniu prawa, niemożliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Wojewody S. z dnia [...] października 1981 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1115/07 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. J. R. zarzuciła rażące naruszenie art. 35 §1 i §3 oraz art. 36 §1 i §2 kpa, i w związku z tym powiadomienie Premiera RP o zaistniałych uchybieniach. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż dokonany podział w ramach scalenia nie odpowiada żadnym wymogom geodezyjnym, ponieważ w księdze wieczystej nie ma odpowiedniego wpisu o dokonanych zmianach i nie wyznaczono na gruncie nowych granic działek nr [...] i nr [...]. Minister uchyla się od wyjaśnienia zarzutu, że S. S. nie mógł być właścicielem działki nr [...] w trakcie scalania, skoro działka ta powstała dopiero po scaleniu gruntów. S. S. był właścicielem działki nr [...] i dlatego tylko wobec niej mógł się wypowiadać w kwestionariuszu życzeń. W sprawie nie wyznaczono projektu scalenia na gruncie i nie okazano skutkiem tego zainteresowanym stronom, brak jest bowiem jakichkolwiek protokołów potwierdzających te czynności. Ponadto, w decyzjach nie ustosunkowano się do szkiców rozmieszczenia nowoprojektowanych działek, na których nie ma działki nr [...] i nr [...], co potwierdza, że działki te miały pozostać bez zmian. W zaskarżonej decyzji nie ustalono również, czy przedmiotem sprzedaży między spadkobierczynią S. S. – E. M. oraz kupującymi O. O. i B. O. była działka nr [...] w granicach oznaczonych przed scaleniem nr [...] czy też z częścią działki nr [...], skoro skutkiem braku ujawnienia nowego stanu poscaleniowego w księdze wieczystej, przedmiotem zbycia mógł być jedynie dotychczasowy stan działki nr [...] przed scaleniem czyli w granicach działki nr [...], co w konsekwencji nie daje podstaw do stosowania art. 156 §2 kpa wobec działki oznaczonej przed scaleniem nr [...]. W rozpatrywanej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1704/05, uchylił poprzednie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej Wojewody S. z dnia [...] października 1981 r. i wskazał na konieczność zapewnienia udziału w prowadzonym postępowaniu wszystkim jego stronom, w tym także obecnym właścicielom działki nr [...]. Dopiero przy zapewnieniu wszystkim stronom udziału w postępowaniu, organ zobowiązany jest wnikliwie zbadać legalność decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1981 r., w części żądanej przez skarżącą, oceniając całość przeprowadzonego postępowania scaleniowego i ustosunkowując się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sygn. akt IV SA/Wa 1115/07 Sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartej w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1704/05. Stosownie więc do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną jest wyłączone tylko w przypadku zmiany stanu prawnego, na tle którego została ona sformułowana oraz w przypadku ustalenia przez organy orzekające nowych okoliczności faktycznych w sprawie, nieznanych uprzednio sądowi administracyjnemu przy wydawaniu orzeczenia, a mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały jednak okoliczności wyłączające związanie oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Sądu z dnia 20 kwietnia 2006 r., mimo to organ orzekający nie zastosował się w pełni do zawartej w tym wyroku oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania, przez co naruszył nie tylko art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale również art. 7, art. 10 §1, art. 61 §4, art. 77 §1 oraz art. 107 §3 kpa i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 i nast. kpa, które może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 §2 kpa). Zgodnie natomiast z art. 10 §1 oraz art. 61 §4 kpa, o wszczęciu postępowania organ zobowiązany jest zawiadomić pozostałe jego strony, zapewniając im czynny udział w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji zobowiązany jest zapewnić możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W postępowaniu o ocenę legalności decyzji administracyjnej, mającej za przedmiot prawa i kształt nieruchomości - jak w niniejszej sprawie, stronami są adresaci ocenianej decyzji - w części, w której decyzja ta jest kwestionowana, jeżeli decyzja obejmuje szereg różnych nieruchomości, oraz wszyscy ci, którym obecnie przysługują prawa do nieruchomości objętych ocenianą częścią decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję, wbrew wytycznym Sądu zawartym w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., organ orzekający nie zapewnił w prowadzonym postępowaniu udziału wszystkim jego stronom, skoro nie zapewnił udziału spadkobiercom S. S. - będącego w owym czasie stroną decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1981 r., w części kwestionowanej przez skarżącą, jako właściciel wydzielonej w ramach scalenia działki nr [...], której obszar jest przedmiotem sporu. Organ orzekający naruszył więc art. 10 §1 i art. 61 §4 kpa, co stanowi również podstawę do wznowienia postępowania z mocy art. 145 §1 pkt 4 kpa, a to z kolei wyczerpuje obligatoryjną przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew wytycznym Sądu zawartym w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., organ orzekający nie dokonał również oceny całości przeprowadzonego postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 1115/07 scaleniowego, a w szczególności nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania, począwszy od jej wniosku z dnia 20 marca 2003 r. Oceniając legalność decyzji administracyjnej, organ nadzoru zobowiązany jest bowiem, stosownie do art. 156 §1 kpa, dokonać oceny, i to niezależnie od zarzutów wskazanych przez wnioskodawcę, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Treść kolejnych pism skarżącej wskazuje na formułowanie przez nią zarzutów wobec decyzji scaleniowej m.in. na podstawie informacji zawartych w postanowieniu Starosty P. z dnia [...] marca 2002 r. o odmowie wyjaśnienia treści decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1981 r. Postanowienie to nie jest w swoich ocenach wiążące w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, nie może jednak organ orzekający pominąć konieczności dokonania we własnym zakresie oceny okoliczności wskazanych w tym postanowieniu, będącym także ustawową formą wypowiedzi organu administracji wobec żądań skarżącej zgłaszanych w czasie jego wydania, zwłaszcza, gdy skarżąca domaga się ich wyjaśnienia i oceny w obecnie prowadzonym postępowaniu, stosownie do wskazówek zawartych właśnie w omawianym postanowieniu z dnia [...] marca 2002 r. Oceniając podnoszone okoliczności, organ orzekający zobowiązany jest przy tym dokonać nie tylko oceny ich legalności, ale również oceny charakteru ewentualnych naruszeń w kontekście dopuszczalności ich kwalifikowania, jako wadliwości określonych w art. 156 §1 kpa. Brak wyjaśnienia i oceny omawianych okoliczności narusza art. 7 kpa, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, skoro okoliczności te determinowały dopuszczalność dokonania scalenia w określonym kształcie. Nieodniesienie się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów skarżącej zgłaszanych w toku postępowania, jak np. do kwestii ewentualnego objęcia scaleniem siedlisk, jako nieruchomości zabudowanych, bez zgody ich właścicieli, narusza art. 107 §3 kpa, skoro organ orzekający, wbrew także wytycznym Sądu zawartym w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., nie zachował w ten sposób, określonej w art. 11 kpa, zasady przekonania skarżącej o zasadności przesłanek, jakie legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ orzekający, z naruszeniem art. 77 §1 kpa, nie zebrał również całości materiału dowodowego w sprawie, ponieważ w aktach sprawy znajdują się jedynie luźne i w większości nieczytelne kopie kart dokumentów, bez wskazania źródła ich pochodzenia. Mają one natomiast dowodzić spornym okolicznościom w sprawie. Również ze znajdujących się w aktach sprawy kopii map nie wynika, skąd one pochodzą i co obrazują. Zebranie całości akt archiwalnych sprawy scaleniowej jest natomiast konieczne szczególnie dla oceny zasadności tych zarzutów skarżącej, które wskazują na nieprawidłowości w sporządzeniu stosownych dokumentów lub wręcz wskazują na brak ich sporządzenia. Sygn. akt IV SA/Wa 1115/07 Należy przy tym podkreślić, że rolą organu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, jako w sprawie oceny legalności decyzji scaleniowej, nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy dopuszczalności scalenia w określonym kształcie, lecz ocena, czy organ wydający decyzję scaleniową, zachował wszystkie wymogi prawne do jej wydania w takim kształcie i po tak przeprowadzonym postępowaniu, jaki jest obecnie kwestionowany przez skarżącą. Sąd nie mógł natomiast uwzględnić zarzutu skarżącej o naruszeniu przez organ orzekający przepisów art. 35 i art. 36 kpa, skoro przedmiotem skargi nie była bezczynność organu w wydaniu decyzji, lecz przewlekłość prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, której skarżąca mogła przeciwdziałać skargą na bezczynność organu w wydaniu decyzji bądź skargą na bezczynność organu po wydaniu przez Sąd wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. i wymierzeniu organowi z tego powodu grzywny w trybie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający wykona wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., poprzez zapewnienie udziału w powadzonym postępowaniu wszystkim jego stronom, adekwatnie do zakresu części ocenianej decyzji scaleniowej, a następnie, po zebraniu całości archiwalnej dokumentacji scaleniowej, dokona jej oceny prawnej, dając tej ocenie wyraz w uzasadnieniu decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem rozpatrzenia wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w toku całego postępowania, począwszy od jej wniosku z dnia 20 marca 2003 r.