VI SA/Wa 1319/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., dalej jako S., wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. A. w rejonie nr [...] pod nośnik reklamowy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o powierzchni 12 m². W uzasadnieniu wskazała, że dotychczasowe zezwolenie, udzielone decyzją [...], wygasało dnia 31 grudnia 2006 r. Nie wykazała terminu na jaki chce otrzymać zezwolenie. Z notatki służbowej z dnia 2 lutego 2007 r. Zarządu Dróg Miejskich wynika, że odstąpił od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., gdyż w ocenie organu sprawa ta jest sprawą niecierpiącą zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., Dyrektor ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich w W. zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) o powierzchni 2,70 m² na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 2 lutego 2007 r. oraz na umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o powierzchni 12 m² oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 3 lutego 2007 r., nadając tej części rozstrzygnięcia rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto organ ustalił warunki zajęcia pasa drogowego i wysokość opłaty za umieszczenie reklamy na kwotę 1.386 zł. Rozpatrując sprawę w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), dalej cytowanej jako ustawa o drogach publicznych, organ stwierdził, że stan faktyczny w porównaniu z tym, w którym wydana została decyzja poprzednia uległ istotnej zmianie i wymagał ponownego rozpatrzenia. Przy rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 r. a 2004 r. Według statystyk Policji w W. z 2005 r. wydarzyło się 1670 wypadków, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Organ skorzystał zatem z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. Organ powołał się także na badania natężenia ruchu w popołudniowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A. oraz powszechnie znany fakt, jakim jest ograniczenie prędkości na odcinku drogi, przy którym był umieszczony przedmiotowy nośnik. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami w Al. A., pełniącej istotną rolę w układzie komunikacyjnym miasta i charakteryzującej się wysokim natężeniem ruchu drogowego w szczycie porannym - 3290 pojazdów na godzinę, i o limicie prędkości wynoszącym 70 km/h. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 70 km/h przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, czyli łącznie od 54 m do 79,2 m. Organ zaznaczał, że wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 2,8 m, czyli mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze wskazane okoliczności organ administracji stwierdził, że funkcjonowanie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego, dlatego też przedłużenie zezwolenia na funkcjonowanie reklamy w tej lokalizacji jest niemożliwe. Nie istniały także przesłanki świadczące o tym, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiające wydanie zgody na lokalizację w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym, mając także na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wydano zezwolenie jedynie do dnia wydania decyzji, a odmówiono udzielenia tego zezwolenia w dalszym okresie. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła w terminie spółka S., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie procedury. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 2 k.p.a. uzasadniła tym, że przed wydaniem decyzji organ nie poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego. Natomiast naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. polegało na tym, że organ nie zakomunikował stronie faktów znanych mu z urzędu. Ponadto naruszone zostały art. 7, 11 i 107 k.p.a. poprzez niewskazanie motywów decyzji. W ocenie odwołującej bezpośrednią przyczyną odmownej decyzji nie było natężenie ruchu, lecz zmiana polityki organu co do zasad wydawania zezwoleń. Spółka argumentowała, że okoliczność dotycząca natężenia ruchu - podobnie jak i wyniki badań i analiz przytoczonych w uzasadnieniu decyzji - były znane organowi już wcześniej, przy wydawaniu poprzedniej decyzji, zezwalającej na zajęcie pasa drogowego do dnia 31 grudnia 2006 r. i nie stanowiły przeszkody do wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego. Jednakże w ocenie spółki istotniejsze było to, że decyzja odmowna została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. Organ całkowicie zmienił swoje podejście do kwestii zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe, bez uprzedzenia wydając decyzję odmowną, której konsekwencją było natychmiastowe usunięcie reklamy. Spółka S., prowadząca działalność polegającą na wynajmowaniu powierzchni reklamowych argumentowała, że miała prawo spodziewać się przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z którego korzystała nieprzerwanie na podstawie decyzji z [...] czerwca 2005 r. W sytuacji, gdy pozyskanie kontrahentów jest procesem długotrwałym, kampanie reklamowe planowane są z wyprzedzeniem a umowy zawierane są na okresy znacznie dłuższe, niż te, na które przedłużano zezwolenie, nagła odmowa przedłużenia zezwolenia, bez udzielenia czasu stosownego do renegocjacji umów czy też ich rozwiązania, pociągała za sobą straty spółki, wywołane utratą przychodu i koniecznością zapłaty odszkodowań. Organ powinien był poinformować o zmianie swego stanowiska w kwestii zajęcia pasa drogowego oraz określić czas, w którym zainteresowane podmioty mogłyby się dostosować. Spółka wskazała również, że wyniki badań wykonanych w 2005 r. w Niemczech -"Ekspertyza dotycząca wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość" - są odmienne od tych, na które powołał się organ. Wynika z nich bowiem, że ustawienie wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight nie miało wpływu na wypadkowość. W ocenie spółki rygor natychmiastowej wykonalności nadany został wadliwie, bez wskazania którejś z przyczyn wymienionych w art. 108 k.p.a., przy czym w tej części decyzja była niezrozumiała. Strona zakwestionowała także umocowanie osoby wydającej decyzję do działania w imieniu Prezydenta [...] W. Decyzja odmowna była bowiem sprzeczna z porozumieniem zawartym pomiędzy Prezydentem a Izbą Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej właśnie w kwestii uporządkowania reklam zewnętrznych. Podniosła też naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. poprzez to, że decyzja została wydana po ponad dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji podniósł, że przepisy ustawy o drogach publicznych zabraniają dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Do tej kategorii organ zaliczył obiekty reklamowe. Ustawa przewiduje wyjątek od tej zasady, wyrażony w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten pozwala na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach i za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Z brzmienia tego przepisu organ wywodził, że udzielenie zezwolenia jest fakultatywne, zaś ciężar wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, spoczywa na wnioskodawcy. Wbrew twierdzeniom spółki S., nieumieszczanie urządzeń reklamowych w pasie drogowym jest zasadą, od której odstąpić można jedynie wyjątkowo, przy czym decyzja właściwego organu leży całkowicie w sferze uznania administracyjnego. Organ nie ma zatem obowiązku udzielenia zgody nawet wówczas, gdy dany obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi. W przedmiotowej sprawie ani we wniosku, ani w odwołaniu spółka nie przedstawiła argumentów przemawiających za tym, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa we wspomnianym art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powołane przez spółkę wyniki badań przeprowadzonych w Niemczech w 2005 r. organ uznał za nieprzydatne, z uwagi na to, że ich przedmiotem było oddziaływanie tylko jednego rodzaju nośnika reklamowego, tymczasem badania, na których oparł się organ I instancji, dotyczyły wpływu instalacji reklamowych jako całości na wypadkowość. W ocenie Kolegium, zmiana polityki zarządcy drogi co do umieszczania obiektów reklamowych w pasie drogowym, o ile nastąpiła w powiązaniu z treścią art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mogła stanowić wystarczającą przesłankę odmowy przedłużenia zezwolenia. Strona została również poinformowana z przeszło dwumiesięcznym wyprzedzeniem, że zostanie wydana decyzja odmowna, miała zatem możliwość przygotowania się do zmiany stanu faktycznego na skutek wydania decyzji. Z kolei ewentualne naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie zakreślonego w nim terminu, w ocenie organu odwoławczego nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto spółka nie skorzystała z przysługujących jej środków ochrony przed bezczynnością organu. Natomiast umocowanie M. K. do wydania decyzji wynikało z udzielonego mu przez Prezydenta [...] W. pełnomocnictwa z dnia 6 grudnia 2006 r., które nie zostało odwołane. Powyższe względy zadecydowały o treści rozstrzygnięcia Kolegium. Spółka S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną wyżej decyzję, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich wskazanych w odwołaniu naruszeń procedury administracyjnej, przez co decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 k.p.a. Podniosła również naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Polegać to miało na niepoinformowaniu skarżącej o zebraniu całości materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z tym materiałem celem wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Kwestionowała także dopuszczalność takiej decyzji w sytuacji, gdy w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym wcześniej wydawane były przez dłuższy okres decyzje pozytywne, a strona nie została wcześniej poinformowana o zmianie polityki organu. Skarżąca podniosła także, że na skutek działania organu, jej nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia, co powodowało możliwość obciążenia strony opłatami karnymi. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) wniosek o zajęcie pasa drogowego winien zawierać między innymi "planowany okres zajęcia pasa drogowego". Wniosek z dnia [...] grudnia 2006 r. nie wskazywał okresu zajęcia pasa drogowego. Dlatego też organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. winien wezwać wnioskodawcę S. Sp. z o. o. do usunięcia tego braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, gdyż powyższe postępowanie jest postępowaniem wnioskowym. Tymczasem organ I instancji, nie zastosował się do przytoczonego powyżej przepisu i sam w sposób dowolny ustalił termin zajęcia pasa drogowego. Takie działanie organu, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie było nieuprawnione i w ocenie Sądu skutkuje naruszeniem przepisów prawa proceduralnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga fakt, że jednym z zasadniczych elementów decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) jest ustalenie terminu zajęcia, czego organ nie może czynić w sposób dowolny, a jedynie działać w ramach terminu określonego we wniosku. Jeżeli chodzi o naruszenie art. 10 k.p.a. przez organ, to należy zauważyć, że rzeczywiście organ nie zawiadomił skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W aktach sprawy znajduje się jedynie notatka służbowa z dnia 2 lutego 2007 r. Zarządu Dróg Miejskich, z której wynika, że organ odstąpił od zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania, gdyż w ocenie organu w tej sprawie zachodzi przypadek z art. 10 § 2 k.p.a.. Sprawa ta jest bowiem w ocenie organu sprawą niecierpiacą zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, jednakże organ nie utrwalił przyczyn odstąpienia od tej zasady w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.) przepisując jedynie treść art. 10 § 2 k.p.a., co w ocenie Sądu nie jest wystarczające i narusza art. 10 § 2 i 3 k.p.a.. W ocenie Sądu również w decyzji pierwszoinstancyjnej błędnie został nałożony rygor natychmiastowej wykonalności odnośnie pkt 2 decyzji, tj. odmówienia wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 3 lutego 2007 r. W pkt 3 decyzji organ I instancji nadał pkt 2 rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Oceniając powyższe rozstrzygnięcie trzeba na wstępie wyjaśnić, że nadając rygor natychmiastowej wykonalności organ obowiązany jest go uzasadnić przesłankami z art. 108 k.p.a.. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że rygor natychmiastowej wykonalności wskazuje na możliwość egzekucji danej decyzji administracyjnej. Skoro w niniejszej sprawie w pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej na skarżącego nie nałożono prawa lub obowiązku, a jedynie odmówiono mu pewnego prawa (zgody na zajęcie pasa drogowego), to w tym miejscu należałoby się zdaniem składu orzekającego zastanowić, czy istnieje możliwość wyegzekwowania takiego rozstrzygnięcia. W ocenie składu orzekającego nie ma takiej możliwości, gdyż w potocznym tego słowa znaczeniu skarżący "nic nie otrzymał". Ponadto rozstrzygnięcie w pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazuje na żaden nośnik reklamowy, w stosunku do którego pkt 3 decyzji nakłada rygor natychmiastowej wykonalności. Tak więc rozstrzygnięcie to zostało nałożone z naruszeniem art. 108 k.p.a. w sposób oczywiście błędny. Sam zamysł organu pierwszej instancji, potwierdzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest dla Sądu jasny, chodzi w nim bowiem o nakazanie skarżącemu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Mówiąc jednak kolokwialnie nie przez art. 108 k.p.a. wiedzie droga do nakazania skarżącemu przywrócenia pasa drogowego. Jeśli ktoś zajmował pas drogowy za zezwoleniem określającym termin tego zajęcia, to po upływie tego terminu ma obowiązek doprowadzić pas drogowy do stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast tego nie zrobi, to organ w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych wyda decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.